Bestuur: Burgerparticipatie onder de knie krijgen is een proces

Léon Acar en Lieven Boelen doctoreren beiden op een project van het Steunpunt Bestuurlijke Vernieuwing over de effecten van beleidsparticipatie, cocreatie en coproductie. Ze hebben twee systematische literatuurstudies afgerond waaruit ze aandachtspunten en aanbevelingen voor de praktijk van burgerparticipatie hebben gedistilleerd. Die zijn zeer relevant voor lokale besturen. In een volgende fase van hun doctoraat zullen ze deze bevindingen nog verfijnen aan de hand van casestudies in Vlaamse steden en gemeenten – daar zijn ze nu mee bezig –, gevolgd door een burgerbevraging.

Beleidsparticipatie en cocreatie

De invalshoek van Lieven Boelen is beleidsparticipatie, die van Léon Acar cocreatie en coproductie. In dit artikel zullen we beide samenbrengen en het hebben over burgerparticipatie, maar het is goed te weten dat er een verschil tussen de twee is. Beleidsparticipatie betekent dat burgers bijdragen aan het vormgeven van het beleid door maatregelen of ingrepen voor te stellen. Ze zit aan het begin van de beleidscyclus. In de praktijk moeten de conclusies van het participatieproces altijd nog de politieke toets door het college en de gemeenteraad ondergaan.

Een bekende praktijk zijn de adviesraden, meer innovatief zijn gelote burgerpanels, maar ook een volksraadpleging kan een vorm van beleidsparticipatie zijn. Cocreatie en coproductie van publieke dienstverlening situeren zich aan het einde van de beleidscyclus. De beleidsbeslissingen zijn politiek genomen, burgers werken mee aan de uitvoering van het beleid. Het gaat dan over de actieve participatie van inwoners bij het uitvoeren van een project uit een wijkbudget. Maar ook mantelzorg of inwoners die mee de bermen schoon houden zijn voorbeelden van cocreatie. De rol van politici is eerder beperkt, die van ambtenaren en vooral van street level bureaucrats zoals wijkregisseurs of buurtwerkers is groot. Overigens staat de begeleidende rol van ambtenaren ook in processen van beleidsparticipatie zeer centraal. En hoe dan ook, of het nu over beleidsparticipatie of cocreatie gaat, allebei vragen ze een oprecht engagement van burgers, ambtenaren en politici.

Positieve en negatieve effecten

Heeft burgerparticipatie positieve effecten? ‘Er zijn zeker positieve verhalen, denk aan het Ostbelgien-model of enkele innovatieve projecten in verschillende steden en gemeenten, maar eigenlijk is de vraag veel te algemeen om er een eenduidig antwoord op te geven,’ zegt Lieven Boelen. ‘In de literatuur ligt de nadruk vaak op de positieve verhalen en dan nog vooral op de positieve effecten voor de burger, bijvoorbeeld het kweken van meer politiek zelfvertrouwen.

Lieven Boelen: ‘De studies kijken vooral naar de participanten van burgerparticipatie. Hoe het zit met de niet-participanten komen we amper te weten. Zijn ze op de hoogte van de participatie-initiatieven en ervaren zij dat het beleid nu meer is afgestemd op de lokale behoeften?’

Maar de studies kijken vooral naar de participanten, we zouden ook moeten kijken naar de impact op de brede bevolking. Hoe het zit met de niet-participanten komen we amper te weten. Zijn ze op de hoogte van de participatie-initiatieven en ervaren zij dat het beleid nu meer is afgestemd op de lokale behoeften? Vertrouwen zij de lokale politiek meer nu die inzet op participatie? Er is ook veel minder onderzoek gebeurd naar hoe ambtenaren en politici kijken naar de effecten van participatietrajecten. Welke effecten beogen ze voor beleid en burger met hun traject? Hoe ervaren zij de effecten op de werking van het lokale bestuur? Dat zijn vragen waarmee we verder aan de slag moeten. De literatuur schetst dus vaak een enigszins vertekend, positief beeld dat we verder hopen te nuanceren met onze casestudies en onze bevraging van burgers.’

Of burgerparticipatie positieve effecten heeft of niet, hangt er ook van af naar welke effecten je kijkt. De literatuur over cocreatie beschrijft 27 publieke waarden, zoals effectiviteit, legitimiteit of eigenaarschap, als uitkomsten van die participatie in publieke dienstverlening. Léon Acar: ‘Het is onmogelijk een traject op te zetten dat op al die publieke waarden inzet. Het hangt er dus maar van af welke doelstellingen je wilt bereiken. En sommige waarden zijn gewoonweg in strijd met elkaar. Wil je door middel van cocreatie bijvoorbeeld inclusie bevorderen, geef dan het proces in die richting vorm. Het streven naar meer sociale inclusie en het bevorderen van sociale cohesie is een legitiem doel, maar kan ten koste gaan van efficiëntie.

Een lokaal bestuur moet dus keuzes maken. Burgerparticipatie kan misschien leiden tot een efficiëntere dienstverlening of een betere democratische kwaliteit, maar op zich is ze niet efficiënt. Ze vraagt veel tijd en intensieve input van professionals en is dus zeer arbeidsintensief.’

Léon Acar: ‘Het kan zijn dat het doel niet bereikt wordt, maar dat het traject toch positieve effecten heeft gehad. Participatie gaat ook over inzichten verwerven, leren overleggen en luisteren naar de mening van anderen, leren argumenteren en deelnemen aan een groepsgesprek.’

Participatie kan overigens ook negatieve effecten hebben. Als een bestuur bijvoorbeeld eerst hoge verwachtingen creëert en vervolgens terugkomt op afspraken en de burgervoorstellen opzijschuift omdat ze niet passen in het beleids- of budgettaire kader, kan dat leiden tot meer wantrouwen in de politiek en minder geloof in de democratie. Schijnparticipatie organiseren, omdat het goed staat, is een zeer slecht idee.

Heldere doelstellingen

Uit de literatuurstudie puren Lieven Boelen en Léon Acar enkele aanbevelingen om burgerparticipatie nog beter aan te pakken. De eerste is al even aangeraakt: op voorhand nadenken en bepalen welk doel je wilt bereiken met de participatie. Wil het bestuur komen tot beter geïnformeerd beleid? Wil het de effectiviteit van het beleid verhogen? Het vertrouwen in de politiek opkrikken? Tot meer inclusie en betrokkenheid van de burgers komen?

Wil het de burgers zelf veranderen, hen inzicht geven in beleidsvorming, hen leren in gesprek gaan met mensen met andere meningen? Om achteraf te kunnen beoordelen of een project geslaagd is moeten ook succesfactoren geïdentificeerd worden. ‘En toch moeten we erover waken dat participatietrajecten niet louter beoordeeld worden op het al dan niet behalen van voorgestelde doelen,’ zegt Léon Acar. ‘Het kan zijn dat het doel niet bereikt wordt, maar dat het traject toch positieve effecten heeft gehad. Burgers zijn er misschien niet samen uit geraakt, maar ze kunnen wel bijgeleerd hebben over de afwegingen die beleidsmakers moeten maken en hoe moeilijk dat kan zijn. Participatie gaat ook over het verwerven van inzichten, leren overleggen en luisteren naar de mening van anderen, leren argumenteren en deelnemen aan een groepsgesprek, zelfs al zijn dat geen expliciete doelstellingen.

Ook de perceptie is belangrijk in de evaluatie van een proces. Als burgers vinden dat het traject geleid heeft tot meer sociale cohesie of dat ze meer vertrouwen hebben gekregen in het bestuur, moet ook dat deel uitmaken van de eindbeoordeling. De effecten van participatie zijn lang niet altijd objectief meetbaar.’

De doelstellingen van de burgerparticipatie hebben uiteraard invloed op het proces en het design ervan. Er zijn veel verschillende participatievormen, politici en ambtenaren moeten grondig nadenken over welk instrument het beste is om de doelstellingen te halen. Elk instrument heeft zijn eigen logica en effecten. Bekend zijn bijvoorbeeld de vragen die vaak gesteld worden bij een volksraadpleging: is dat wel een goed instrument om burgers te betrekken bij een complex dossier zoals een fusie van gemeenten?

Lieven Boelen: ‘Participatie heeft niet in elke situatie zin. Als je eraan begint, denk dan na over het mandaat, de taken en rollen, het objectieve doel, wat je hoopt te bereiken, en kijk ook goed naar het beleidsdomein waarover je participatie opzet. Zijn de burgers er wel in geïnteresseerd, belangt het hen voldoende aan? Hoe verlagen we de drempel als het over een technisch of complex dossier gaat?’ De ervaring en de capaciteit van een bestuur zijn cruciale factoren om een traject vorm te geven. ‘Een gemeente of stad met veel ervaring in beleidsparticipatie en met een evaluatiestructuur wordt er steeds beter in. Een kleine gemeente heeft natuurlijk niet de capaciteit van een grote stad. Realistisch zijn in opzet en verwachtingen is de boodschap. We willen ook kleinere gemeenten aanmoedigen om te experimenteren met participatie binnen hun mogelijkheden.’

Transparante communicatie

Transparante communicatie gedurende het hele proces is een belangrijke succesfactor. Een bestuur moet van bij het begin duidelijk zijn over wat het wil bereiken, wat het kader is en wat de rol van burgers. Welk mandaat krijgen de burgers? Hoe zit het met de rol- en taakverdeling tussen burgers en bestuur? Wie doet wat en wie is waar verantwoordelijk voor? Waarover kunnen we samen nadenken? Léon Acar: ‘Het is bijvoorbeeld mogelijk om naar de burgers te luisteren over een complex onderwerp als een circulatieplan, als hun rol maar duidelijk afgebakend is en als duidelijk is dat de politiek de finale beslissing zal nemen.

Een kloof tussen hoge verwachtingen bij burgers en de impact die ze misschien maar hebben, kan veel teleurstelling veroorzaken, waardoor mensen nog wantrouwiger staan tegenover het bestuur. Transparante communicatie kan dat zeker ten dele voorkomen, van bij het begin van het traject tot het einde, wanneer over de resultaten teruggekoppeld wordt naar de bevolking. Ze geeft de perceptie mee vorm. Als het beleid een burgervoorstel niet overneemt, maar daar duidelijk over communiceert en de redenen toelicht, verwachten we minder negatieve percepties dan wanneer een bestuur dit niet doet.’

Representativiteit

Lokale besturen leggen bij burgerparticipatie vaak de nadruk op representativiteit van de deelnemers. Je kunt de vraag stellen wat die waard is als de capaciteiten niet gelijk verdeeld zijn over de verschillende deelnemende groepen, als niet iedereen dezelfde kennis heeft of dezelfde invloed op het beleid. In ieder geval is goede begeleiding en omkadering van het hele proces essentieel om zo dicht mogelijk bij representativiteit te komen. Ook hier speelt ervaring mee. ‘Een ambtenaar met veel ervaring weet hoe bepaalde groepen te bereiken en te stimuleren, hoe ze in staat te stellen deel te nemen aan de discussie.

Het gaat over het creëren van een level playing field,’ zegt Lieven Boelen. Léon Acar vult aan: ‘Ervaring brengt vooruitziendheid mee, ze stelt je in staat om participatie-instrumenten af te stemmen op wijkniveau. Soms spelen heel praktische zaken een rol, zoals geen babysit hebben waardoor iemand die wel degelijk geïnteresseerd is de avondvergadering niet kan bijwonen.

Dat zijn drempels die je soms uit het oog verliest bij de eerste experimenten met burgerparticipatie, maar waar je als ervaren bestuur of ervaren street level bureaucrat rekening mee houdt.’ Een recenter thema is dat besturen op het vlak van representativiteit veel verwachten van digitale trajecten, ze geloven dat ze kunnen bijdragen aan de versterking van de democratie en de inclusie. Dat klopt voor sommige groepen maar niet voor alle. De digitale kloof is voor velen reëel. Een combinatie van on- en offline blijft de beste manier om de bredere bevolking te betrekken.

Het belang van evalueren

Een laatste aanbeveling voor besturen die burgerparticipatie willen beginnen: evalueer. Léon Acar: ‘Van slechte ervaringen kun je iets leren. Blijf experimenteren en kijk kritisch naar het traject. Waarom is het niet gelukt? Dat kan te maken hebben met de politieke en sociale context, met het beleidsdomein, het uitgetekende proces. Evalueer om het in de toekomst beter te doen.

Burgerparticipatie onder de knie krijgen is een proces. Besturen die een systeem van evaluatie hebben, die een zekere institutionele toewijding hebben, staan verder dan andere, want ze hebben kennis over hoe participatie in hun gemeentelijke context ontvangen wordt. Een probleem is dat je trajecten niet één op één kunt transponeren. Iedere gemeente heeft haar eigen uitdagingen, haar eigen samenlevingsproblemen, een verschillende bevolkingssamenstelling. Je moet altijd de lokale context in rekening brengen. Maar gemeenten mogen zich niet laten afschrikken. Experimenteer, durf fouten maken, trek lessen, stuur bij.’ —