Recente ontwikkelingen in de participatieve democratie

De brede literatuur over burgerparticipatie heeft allerlei subthema’s: inclusie, digitale participatie, deliberatieve burgerpanels, impact (of het gebrek eraan), burgerbegrotingen, politiek vertrouwen, burgerinitiatieven, de rol van politici, democratische uitdagingen en innovaties,… Het rijtje kan nog even doorgaan. De auteurs variëren ook enorm: van academici tot begeleiders van participatieve processen en van politici tot ambtenaren.

Daarom schreven prof. Sonia Bussu en haar collega’s van de Manchester Metropolitan University recent een omvattend overzicht van ‘de’ literatuur over de recente ontwikkelingen in de participatieve democratie. Ze raadpleegden in totaal 66 artikels over drie brede thema’s:

• het organiseren van deliberatieve participatieprocessen en de koppeling ervan aan de representatieve instituties
• de ervaringen van begeleiders als gatekeepers en facilitators van participatie
• bottom-up burgerinitiatieven

Om hun overzicht te versterken, vulden ze deze literatuur aan met expert interviews. Zo interviewden ze academici, consultants, activisten, politici, ambtenaren en buurtwerkers. Het overzicht en ook deze samenvatting ervan bestaan uit drie onderdelen: empowered participatie, inclusieve participatie en digitale participatie.

Bij empowered participatie verwacht men ten eerste dat burgerparticipatie en deliberatie een direct effect hebben op publieke acties. Participatie moet dus betekenisvol zijn en gekoppeld worden aan politieke instellingen. Een tweede betekenis is dat deelnemers zelf ook versterkt worden in termen van vaardigheden en capaciteiten. Participatietrajecten zijn immers vaak een democratische leerschool waarin deelnemers heel wat burgerschapsvaardigheden bijleren. Deze twee betekenissen van empowered participatie zijn met elkaar verbonden: de mate waarin deelnemers burgerschapsvaardigheden aanleren en gebruiken is nauw verbonden met de directe effecten van de participatie op publieke acties.

Wat de koppeling met politieke instellingen betreft, blijkt er een dilemma tussen te losse en te strakke koppeling. Staat een participatietraject te los of te ver weg van een of meer politieke instellingen, riskeert de output irrelevant te worden voor politici. Staat een participatietraject te dicht bij een of meer politieke instellingen, verklein je misschien de scope voor input van burgers. Het is dus zoeken naar een evenwicht tussen ruimte voor de collectieve intelligentie vanuit burgers enerzijds en een relevante output voor de politiek anderzijds. Hier een goed evenwicht in vinden, zorgt voor een empowered participatie met impact.   

Welke factoren bevorderen verder nog die impact? Een duw van onderuit, bottom-up, blijkt bevorderend te zijn voor impact. Over het algemeen zorgt de steun van het middenveld voor participatie voor empowered participatie, zeker in een land als België met een sterk middenveld. Het wijst op een goed netwerkende overheid die met verschillende actoren kan samenwerken.

Daarnaast is het zeer belangrijk om participatieprocessen te linken met de publieke sfeer. Media aandacht en steun van de ruimere bevolking voor het participatieproces zijn cruciaal. Er blijkt nog veel te vaak heel weinig media aandacht naar burgerparticipatie te gaan. Daardoor is de niet-participerende bevolking vaak slecht of niet geïnformeerd over participatieprocessen. Komt het participatietraject dan nog eens (al dan niet terecht) negatief in de media, zoals de burgerbevraging van de federale regering ‘Een land voor de toekomst’, verkleint dat op zijn beurt ook de impact.

Vaak wordt gedacht dat het institutionaliseren van burgerparticipatie leidt tot een grotere impact. Soms is dat ook het geval, zoals in het Ostbelgien Model in Eupen, de overlegcommissies van het Brussels Parlement of L’assemblée Citoyenne de Paris. Daar geven (roterend) gelote burgers permanent advies over allerlei thema’s waar ze eerst gebalanceerde en objectieve informatie over krijgen en er met elkaar over delibereren. Politici moeten er binnen een vaste tijdslimiet grondig verantwoorden wat ze met die adviezen doen, waardoor ze die niet zomaar naast zich neer kunnen leggen.

Institutionaliseren kan empowered participatie echter ook in de weg staan, bijvoorbeeld wanneer institutionaliseren zorgt dat bestaande bottom-up burgerinitiatieven buitenspel gezet worden. Een (te) grote focus op niet-georganiseerde individuen is mooi met inclusie of representativiteit als doel, maar we mogen het georganiseerde middenveld niet uit het oog verliezen. Een coproductieve aanpak dat samenwerking tussen de overheid en het middenveld faciliteert, kan helpen om een inclusieve en ingebedde brug te creëren tussen de overheid en bottom-up initiatieven.

Politieke steun voor burgerparticipatie blijkt niet voldoende. Er moet ook politieke ‘commitment’ of een politieke verbintenis zijn. Dat houdt de aanwezigheid in van een financiële en structurele verbintenis voor burgerparticipatie in het lokaal bestuur. Beter een duur maar kwaliteitsvol participatietraject, dan een goedkoop maar gefaald traject. Burgerparticipatie kan vertrouwen maken of breken. En zoals men het zo mooi kan zeggen: “vertrouwen duurt jaren om op te bouwen, seconden om te breken en voor eeuwig om te herstellen”.

Niet alleen vanuit de politiek maar ook vanuit de ambtenarij is er steun voor burgerparticipatie nodig. Soms is de ene dienst enthousiast over een traject dat ze participatief aanpakken, maar is een andere dienst er minder fan van en blokkeert ze het implementeren van de burgerinput. Intern draagvlak is dus cruciaal. Daarnaast hoort een stuk bescheidenheid vanuit de politieke machine ook bij burgerparticipatie: het geloof dat gewone mensen betekenisvol kunnen bijdragen aan het besluitvormingsproces en dat je een beter beleid kan krijgen door burgers te betrekken.

Een niet te overschatte hefboom voor empowered participatie zijn de frontlijnmanagers, grenswerkers en brugfiguren. Burgerparticipatie vereist samenwerkingsgerichte en netwerkende ambtenaren. Zij voorzien burgers de technische kennis, vaardigheden, strategisch advies of zij trekken zelf naar moeilijk bereikbare groepen om hun bewust te maken van bepaalde dienstverlening. Zij verbinden de systeemwereld van de politiek met de leefwereld van burgers. En ze leiden de voorstellen en initiatieven van burgers doorheen de bureaucratische administratie van de overheid.

Verder zijn sociale innovators essentieel voor de participatieve democratie. Sociale innovatie is een innovatieve oplossing voor een maatschappelijk belangrijke uitdaging, die leidt tot een product, dienst, organisatiemodel en/of methode. Zij ontstaan  uit een lange periode van bottom-up activiteiten ten voordele van het algemeen belang en als een resultaat van een organische cultuur van democratische uitwisselingen en experimenteren. Zo’n cultuur van innovatie en wederzijds leren is de hoeksteen van de participatieve democratie.

‘Learning by doing’, tenslotte, is misschien wel het moto van de participatieve democratie. Elk participatietraject is een leerrijk experiment. Wie al een geschiedenis heeft van burgerparticipatie, bouwt ervaring en expertise op die ook toelaten om meer impact te geven aan burgerparticipatie. Zo worden participatieve vaardigheden gecultiveerd, zowel bij burgers als bij de overheid.

Kortom: de drijvers van impact die in de literatuur naar boven komen, zijn een duw vanuit het middenveld, een aanwezigheid in de publieke sfeer, institutionaliseren (in sommige gevallen), politieke ‘commitment’, intern draagvlak, netwerkende frontlijnmanagers, sociale innovaties en een geschiedenis van burgerparticipatie.

Dit onderdeel kijkt naar wie er uitgesloten wordt bij burgerparticipatie, hoe en waarom. Vervolgens behandelen we methoden om inclusie te bevorderen. Om te beginnen: de barrières voor inclusie.

Barrières voor inclusie

De laagste sociaaleconomische klasse blijkt altijd en overal het moeilijkst te betrekken. Daar zijn verschillende redenen voor: zij kunnen bijvoorbeeld geen tijd hebben om te participeren, te weinig zelfvertrouwen hebben om deel te nemen, geen vertrouwen hebben in de overheid, de taal van de overheid niet goed verstaan,… Deelnemers willekeurig selecteren, via een loting, kan deels een oplossing bieden. In zo’n trajecten zie je vaak mensen die nog nooit eerder hebben deelgenomen aan een participatietraject, ook mensen uit de lagere sociaaleconomische klasse. Een vergoeding geven kan ook helpen, voor mensen die bijvoorbeeld normaal zouden werken op het moment van het participatietraject. Nog een maatregel die je kan treffen, is kinderopvang voorzien. Soms kunnen mensen gewoonweg niet deelnemen omdat ze op hun kinderen moeten passen. Verder kan men institutioneel afspreken om minstens een aantal plaatsen te reserveren voor mensen uit een kwetsbare positie en die rekruteren via het middenveld. Maar deze maatregelen zijn geen wondermiddelen: alleen sociale mobilisatie, waarbij mensen stijgen op de sociale ladder, kan een inclusieve herverdeling van de macht verwezenlijken.

Daarnaast zijn participatieprocessen vaak ontworpen met het idee dat vooral volwassenen eraan deelnemen. Daardoor worden kinderen en jongeren vaak uitgesloten van burgerparticipatie. Dat kan bijvoorbeeld aan de timing van het participatietraject liggen: studenten gaan tijdens een examenperiode bijvoorbeeld nooit komen opdagen. Soms kan het thema of vraagstuk ook zodanig geformuleerd zijn dat het jongeren niet aanspreekt. Jongeren verkiezen bovendien een eerder kort en projectmatig engagement boven een lang engagement zoals in een klassieke adviesraad. Voor mensen die minder spraakvaardig zijn, kan men mogelijkheden zoeken om ook non-verbaal bij te dragen.

Tenslotte zijn er ook culturele en normatieve barrières voor inclusieve participatie. Zo zie je in Spanje vooral linkse mensen participeren, die via het sterke middenveld training en opportuniteiten krijgen om de vaardigheden en het zelfvertrouwen dat nodig is om te participeren onder de knie te krijgen. Dat terwijl er in Estland net vooral rechtse mensen participeren, omwille van de andere cultuur in het bestuurlijk weefsel. In de Baskische regio blijken mannen meer online te participeren, terwijl in offline trajecten vrouwen de dominante groep vormen. Over het algemeen slagen digitale platformen er vooral in om jongeren te betrekken, terwijl ouderen dan weer moeilijk hun weg vinden naar digitale participatie. Sommige zuid-Italiaanse culturen laten mannen toe om hun hele familie te vertegenwoordigen. Daarnaast zijn er ook religies die vrouwen niet toelaten om in dezelfde ruimte als mannen te zitten of om op bepaalde dagen te werken. Sommige culturen laten bovendien niet toe om autoriteit te bekritiseren. Al deze culturele aspecten, en wellicht nog vele meer, staan een degelijke inclusie in de weg.

Exclusie aanpakken

Gelukkig bestaan er toch enkele technieken om exclusies aan te pakken. Een veelgebruikte, ook in Vlaanderen, is samenwerken met ‘ambassadeurs’. Een onderwijsinstelling kan bijvoorbeeld een goede ambassadeur zijn om jongeren te betrekken. Maar ook ambassadeurs uit moeilijk bereikbare gemeenschappen kunnen heel waardevol zijn. Gelijkaardig als de frontlijnmanagers die als brugfiguur optreden, kunnen (bottom-up) ambassadeurs uit bepaalde gemeenschappen een belangrijke brug vormen en de systeemwereld van de politiek verbinden met de leefwereld van de specifieke gemeenschap. Soms is taal een barrière die makkelijk overwonnen kan worden. Zo richtte de stad Kortrijk een praatgroepje op met anderstalige mama’s en werkte ze samen met brugfiguren en nabijgelegen scholen om de inbreng van moeilijk bereikbare groepen te integreren in de herbestemming van de Vetex-site. Het toont dat er serieuze inspanningen nodig zijn om diep in de netwerken van verschillende gemeenschappen te geraken.

Een tweede techniek is ‘enclave deliberatie’. Daarbij laat je een kwetsbare groep eerst onderling delibereren, vooraleer ze aan het grotere groepsgesprek deelnemen. Niet iedereen is het eens over het potentieel van deze techniek: er is immers een risico van groepsdenken, wat polarisatie in de hand kan werken. Deze literatuur beweert echter het omgekeerde: deelnemers in enclave deliberatie toonden een grotere kennis van het onderwerp, die ze verwierven door over het onderwerp te praten met mensen die op hun gelijken. Daarnaast blijken ze burgerschapsvaardigheden en meer politiek zelfvertrouwen te verwerven.

Coproductie blijkt ook een goede methode voor inclusie. Door alle stakeholders zo veel mogelijk te betrekken bij het ontwerp van een participatieproces, bereik je een representatievere groep mensen. Een top-down aanpak werkt slechter omdat sommige gemeenschappen andere gewoontes, normen en tradities hebben, waar je als overheid vaak niet van op de hoogte bent en dus ook geen rekening mee kan houden. Ook hier geldt ‘learning by doing’: koppel experimenteren aan monitoren om een zelf-verbeterend participatiesysteem op te zetten. Op die manier kunnen alle betrokken stakeholders hun eigen participatie-vaardigheden ontwikkelen en participeren op de manier die voor hun het best past.

Dit onderdeel staat stil bij het potentieel en de gevaren van digitale participatie. De digitale kloof, digitale deliberatie, opschaling en de combinatie van online en offline participatie komen opeenvolgend aan bod.

Een toenemende afhankelijkheid van digitale tools kan ongelijkheden vergroten. Dat is het gevolg van de digitale kloof, die zich op verschillende manieren uit: sommige mensen hebben slecht of geen toegang tot internet. Anderen hebben weinig digitale vaardigheden. Ten derde beschikt niet iedereen over de nodige hardware (apparatuur) om digitaal te participeren, zoals een microfoon of camera die soms nodig zijn in digitale participatietrajecten. Deze kloof valt vaak wel te overbruggen: door deelnemers de nodige hardware te lenen of ze uit te nodigen om op een bepaalde locatie internet te komen gebruiken (of hun 4G data te vergoeden), los je al heel wat op. ‘Onboarding’ blijft ook belangrijk: daarbij test je eerst de technische aspecten uit met de deelnemers in een informele setting, zodat iedereen zelfzeker kan beginnen aan het digitaal participatietraject. De digitale kloof kan soms ook genuanceerd worden: bepaalde mensen durven hun mening eerder digitaal te geven dan in een offline, face-to-face setting.  

De coronacrisis dwong veel offline participatietrajecten om zich plots te verplaatsen naar de digitale sfeer. Daardoor dringt de vraag zich op of deliberatie ook online kwaliteitsvol kan zijn. Zowat iedereen verkiest offline deliberatie boven online deliberatie, omdat de interacties tijdens pauzes (koffiebabbels, in de wandelgang,…) vertrouwen creëren die de formele deliberaties bevorderen. Face-to-face deliberaties blijken makkelijker, vrijer, dieper en genuanceerder dan online. Maar de kwaliteit van online deliberaties kan wel bevorderd worden door specifieke ontwerpkeuzes op het digitaal platform: zo zijn er voorbeelden waar deelnemers aangemoedigd werden om hun eigen standpunt in vraag te stellen en om verschillende perspectieven te overwegen. Online delibereren blijkt wel veel vermoeiender dan offline delibereren. Online deliberaties worden dus beter opgesplitst in meerdere maar kortere sessies, terwijl je offline minder, maar langere sessies kan organiseren.

Een belangrijk probleem bij (deliberatieve) burgerparticipatie, is het schaalprobleem: je kan moeilijk iedereen laten delibereren om tot een collectieve beslissing te komen. De recente jaren werd daarom meer en meer digitale deliberatie software ontwikkeld, om grotere groepen te laten deelnemen aan dergelijke participatietrajecten. De platformen waarop die software gebruikt worden kunnen bovendien verbonden worden met overheden en/of middenveldorganisaties om grotere netwerken en samenwerkingen mogelijk te maken. Dat is althans theoretisch mogelijk. In de praktijk blijkt de opschaling van burgerparticipatie vrij laag, waarbij de meeste burgers niet geïnteresseerd of zich niet bewust zijn van het participatieplatform. Men zoekt daarom best het juiste middel voor het juiste doel: om veel ideeën te verzamelen kan een digitaal platform bijvoorbeeld interessant zijn. Voor een intensieve deliberatie zijn offline settings dan weer te verkiezen. Opschalen zorgt voor nog een probleem: plots krijgen overheden soms wel meer dan duizend ideeën of voorstellen van burgers binnen. Dan moet er intern ook de capaciteit zijn om die allemaal te verwerken en er feedback op te geven. Hoewel artificiële intelligentie wel deels soelaas kan bieden, bijvoorbeeld bij het clusteren van ideeën, lijkt de praktijk nog niet ver genoeg ontwikkeld om dit schaalprobleem degelijk op te vangen.

Men verwacht echter dat (A.I.) technologie niet vooringenomen is. Maar technologieën, en de processen gebouwd voor het ontwerpen van technologieën, bevatten assumpties en waarden omdat ze ontworpen en gecodeerd worden door mensen met assumpties en waarden. Het is dus essentieel dat codes open, transparant en weerlegbaar zijn. Het gebruik van open-source software moet daarom gestimuleerd worden.

Digitale participatie blijkt het meest bruikbaar en succesvol wanneer het gebruikt word in een breder proces en in combinatie met offline participatie, zoals het Vorm3010 traject in Leuven of de adviesraden 2.0 van Lanaken. Het ene vult het andere goed aan: door je kanalen te diversifiëren, bereik je ook een diverse groep deelnemers. ICT kan ook gebruikt worden om face-to-face conversaties te faciliteren. Zo kan je bijvoorbeeld peilingen houden via sms tijdens een face-to-face participatietraject. Een andere optie is om deelnemers via hun gsm te laten stemmen over een bepaalde aanbeveling of beslissing die uit een offline participatietraject voortkwam.