Wanneer we voorstellen om het gesprek te laten gaan over de invulling van het begrip bestuurskracht naar aanleiding van zijn recente overzichtspresentatie op een personeelsforum bij de VVSG, wacht Lieven Janssens de eerste vraag niet af. ‘Helderheid scheppen in het begrip “bestuurskracht” is tegelijk helderheid scheppen in de lopende debatten over fusies, capaciteit, regiovorming en lokale en regionale samenwerking,’ klinkt het meteen. ‘Ik blijf daarbij altijd op hetzelfde punt hameren, want die debatten zijn vaak meer emotioneel dan rationeel, ze lijken op een stellingenoorlog met veel vooringenomenheden. Fusies zijn een case in point. Waar het dan steevast te weinig over gaat en waarover het dus zou moeten gaan, is inderdaad bestuurskracht, maar tegelijk ook: interbestuurlijk samen aan de slag gaan om een efficiënt binnenlands bestuur te organiseren. Dat klinkt misschien nog wat wolliger dan bestuurskracht, maar eigenlijk is dat de essentie van het verhaal. Je kunt het ene niet doen zonder het andere. Het komt er in die zin op aan nuance in de discussie te krijgen.’
Hoe beginnen we daaraan?
‘Wat we eigenlijk nodig hebben is een brede visie op de organisatie van ons binnenlands bestuur in de toekomst. Hoe zien we de overheid van morgen? We moeten aan veel zaken werken, de kloof met de burger herstellen, de overheid efficiënter maken. Dat moeten we samen met de andere bestuursniveaus doen. Kunnen we dat met het model van vandaag, met de huidige federale, Vlaamse, provinciale en intergemeentelijke structuren? De vraag stellen is ze beantwoorden.
Heel wat van de politieke of bestuurlijke problemen die we hebben, zitten vast omdat het huidige instrumentarium interbestuurlijke patstellingen creëert. We hebben een nieuw model en een frisse blik nodig. En we mogen dat vanuit een sterk lokaal oogpunt bekijken, omdat dat voor de toekomst van de overheid het grootste potentieel heeft. Tegelijk denk ik dat we hoe dan ook naar een opschaling, een uitbreiding van de capaciteit op lokaal niveau zullen gaan, en dat dat ook noodzakelijk is om te kunnen spreken van sterk lokaal bestuur in zijn algemeenheid.’
‘Hier is opnieuw nuance nodig: kleine besturen mogen nu niet meteen denken dat ze slecht bezig zijn! Het draait vooral om de koppeling met een visie op het functioneren van de overheid in de toekomst. Ik hoef je niet te vertellen welke belangrijke thema’s en uitdagingen zich voor de komende jaren en decennia aandienen: klimaat, energie, activering en tewerkstelling, vergrijzing, integratie, eerstelijnszorg en gezondheidszorg, mobiliteit, open ruimte en de bouwshift, noem maar op. Willen we die behoorlijk kunnen afhandelen, dan moeten we ten eerste – zoals ik al aangaf – een volledig ander interbestuurlijk samenwerkingsmodel opbouwen, en ten tweede zo eerlijk zijn te erkennen dat we een ander, versterkt lokaal bestuur nodig hebben.
Het is de combinatie van die twee die de bestaande wederzijdse frustraties tussen de Vlaamse overheid en de lokale besturen kan ombuigen tot een positieve dynamiek, gebaseerd op partnerschap. De VVSG schreef dat al in de jaren negentig, en toen kwam op een gegeven moment het Lokaal Pact. Allemaal heel goed bedoeld, maar niet alle gemeenten hebben op dit moment de uitvoerings-, denk- en beleidscapaciteit om de uitdagingen in dat kader aan te kunnen. Alles begint met een analyse, en dat is ook een kritische analyse van onszelf: voor de spiegel gaan staan en durven toegeven dat ook wij daar nog heel wat werk op de plank hebben liggen. Die twee debatten moet je volgens mij samen kunnen voeren.’
Je kijkt naar de problematiek vanuit zowel academisch als bestuurdersperspectief. Versterken die twee perspectieven en functies elkaar, of zitten ze elkaar soms in de weg?
‘Ik probeer ze niet te scheiden, het is ook naïef te denken dat dat kan. Dat dubbele perspectief zit in mij, en ik zeg dat ook altijd bij het begin van een discussie. Als academicus heb ik via doorlichtingen, visitaties en evaluaties bij 91 Vlaamse gemeenten de lokale bestuurskracht gedetailleerd in beeld gebracht, daar zijn een boek en veel artikelen over verschenen. Aan de andere kant zit ik in een actorrol als burgemeester van Vorselaar, waar we proactief zelf een visie op bestuurskracht hebben ontwikkeld. Met mijn collega-bestuurders van de buurgemeenten in de subregio Neteland ben ik een opschalings- en samenwerkingsmodel aan het exploreren waarin ook dat interbestuurlijke element meetelt.’
Zijn de geesten van lokale bestuurders nu rijp voor die tweetrapsstrategie, van opschalen en sterker worden voor een beter interbestuurlijk partnerschap?
‘Volgens mij zit er een heel belangrijk momentum aan te komen. We zien dat er nu toch al zonder veel scrupules wordt nagedacht over fusies, het lijkt bespreekbaar geworden, in tegenstelling tot pakweg tien jaar geleden. Het inzicht bij de lokale besturen groeit. Daarnaast wordt 2024 een heel belangrijk jaar waarin verkiezingen op federaal, Vlaams, provinciaal, lokaal en Europees niveau samenvallen. In de politieke mainstream houden de partijen rekening met elkaar, en we hoeven onszelf niet wijs te maken dat bestuursniveaus daarbij losgekoppeld worden van elkaar: wat in Antwerpen en Gent gebeurt, zal samenhangen met wat federaal en Vlaams gebeurt.
Ondertussen maken crisissen zoals corona, de klimaatverandering en Oekraïne de bestuurlijke kwetsbaarheden almaar duidelijker. De burger en de samenleving verwachten dat we de lessen uit die crisissen aangrijpen voor de organisatie van een grote bestuurlijke verandering. Als we daarvoor nu geen strategie ontwikkelen, wanneer dan wel? Mensen die het goed voorhebben met de overheid en dus een sterke lokale overheid belangrijk vinden, kunnen eigenlijk niet anders dan dit moment voluntaristisch omarmen en proactief aan toekomstscenario’s werken. Dat is precies waar we met Neteland al een tijd mee bezig zijn, met positief resultaat.’
Als we die redenering en strategie doortrekken en veralgemenen, waar komen we dan uit?
‘We mogen de discussie niet verengen tot alleen maar fusies. Maar uiteindelijk moet je wel over een ideale situatie van uitvoerings- en beleidscapaciteit durven nadenken. Hoe moet Vlaanderen georganiseerd zijn om met de gemeenten tot een heel andere interbestuurlijke relatie te komen? Nu is daar nog geen timing op te plakken, maar het is mijn vaste overtuiging dat we vroeg of laat tot een beperkter aantal dan de huidige 300 besturen – virtueel zijn het er nu al 285 – zullen komen, waarbinnen die opschaling wel op een of andere manier moet gebeuren. Zo zou je kunnen denken aan 60 à 100 gemeenten of entiteiten, met een capaciteit van telkens 70.000 tot 150.000 inwoners, of meer in geval van grootsteden. Die schaal is overigens niet lukraak gekozen maar valt samen met die van de eerstelijnszones en politiezones, ik wroet al een aantal jaren op een model waarbij die entiteiten samenvallen.’
‘Let wel, ik zie het als een plicht om opschaling en efficiëntie altijd hand in hand te laten gaan met nabijheid, inclusief democratische parameters die geverifieerd moeten worden. Daartoe moeten we nieuwe instrumenten ontwikkelen. Er zijn mijns inziens perfect oplossingen te bedenken om de bestaande dorpen, gemeenten en deelgemeenten een eigen plaats te laten in die opschaling. De gevoeligheid van deelgemeenten speelt overigens veel minder in een groter geheel dan in een kleinere fusie. Gaan twee gemeenten samen, dan dreigt een van de twee nieuwe deelgemeenten zich altijd benadeeld te voelen, terwijl we op het niveau van een eerstelijns- of politiezone spreken over een groepering van vijf, zes, zeven dorpen of gemeenten die elk hun eigenheid en karakter kunnen bewaren, en waarvan de verschillende schakeringen veel beter tot hun recht komen in dat grotere geheel, zonder dat iemand het gevoel krijgt te verliezen.
Heeft die opschaling dan toch vooral tot doel om de interbestuurlijke samenwerking te verbeteren? Of om het lokale bestuur op zich, in zijn nieuwe schaal of entiteit, sterker te maken?
‘Beide. Het toekomstbeeld heb ik daarnet geschetst. Wat is de weg ernaartoe? Aan bestuurskracht werken begint nog altijd in de eerste plaats met een eigen veranderingstraject. Dat benadruk ik graag. Het heeft geen zin om andere overheden met de vinger te wijzen. Na alle evaluaties, visitaties en doorlichtingen is het inzicht duidelijk: gemeenten moeten zelf eerst in de spiegel kijken en kunnen zélf ook bestuurskracht creëren. Studenten krijgen van mij standaard te horen dat bestuurskracht een verhouding is tussen capaciteit en opdracht. Die verhouding staat per definitie wat onder druk bij kleinere plattelandsgemeenten.
Wie kan dat veranderen? De Vlaamse overheid? Jazeker, want ook de Vlaamse overheid kan de bestuurskracht van de lokale besturen enorm faciliteren. Maar het lokaal bestuur heeft ook de opdracht zichzelf kritisch te bevragen. Kunnen we deze en gene taak aan? Hebben we de mensen en de expertise in huis? Zijn we niet kwetsbaar qua dienstverlening, bereikbaarheid, denkcapaciteit, beleidscapaciteit, uitvoeringscapaciteit? “Kwetsbaar” is een sleutelterm die hier veel te weinig wordt gebruikt. Heel wat kleinere lokale besturen ervaren op dit moment kwetsbaarheid in hun personeelsbeleid. Ze hebben bijvoorbeeld één supermedewerker die enorm veel kan en doet, maar er is geen kant-en-klare oplossing beschikbaar voor als die plots zou wegvallen of vertrekken. Maar bestuurskracht draait in essentie wel om voldoende middelen en competente mensen om de nodige plaatsen in te vullen.’
‘Eerst voor eigen deur vegen, dan gaan kijken wat andere overheden of samenwerking met andere gemeenten voor jou kunnen oplossen, dat is de boodschap. Je kunt zelf proactief een strategie en een dynamiek ontwikkelen. Die vertrekken bijvoorbeeld van het besef dat het niet verstandig is om elke expertise in elke kleine entiteit te gaan realiseren, daar zijn niet genoeg middelen voor en dan nog heb je backupsystemen nodig. Handhaving en noodplanning zijn dan weer domeinen die qua organisatie op een hoger echelon of een grotere schaal zitten. Vanuit die vaststellingen kun je keuzes maken, bijvoorbeeld om voor een aantal domeinen verregaand en geïntegreerd met vaste partners samen te werken.
In onze subregio Neteland (intergemeentelijk samenwerkingsverband van Grobbendonk, Herentals, Herenthout, Olen en Vorselaar, red.) merken we dat je op die manier heel veel bestuurskrachtproblemen en uitdagingen aankunt. Je zou daarom ook meer algemeen kunnen zeggen: laten we investeren in de versterking van bestuurskracht op dat subregionale niveau. Het is in het ideale geval ook een heel herkenbaar niveau, dat bij ons samenvalt met de politiezone. Vanuit veiligheid heb je verbindingen met het ruimtelijk beleid via milieuhandhaving, met vrije tijd via fuifbeleid en politieregelgeving voor feesten, met welzijn via de ketenaanpak met hulpverlening enzovoort. Als je doorredeneert, is een ideale situatie denkbaar waarbij je de subregio’s, politiezones en eerstelijnszones in Vlaanderen op elkaar afstemt. Dan kom je automatisch tot 60 à 70 entiteiten, waar ik daarstraks al op alludeerde. Die kunnen de gesprekspartner worden van de Vlaamse overheid, wat ons een aardige stap dichter bij de ideale wereld brengt.’
En die entiteiten kunnen dan ook nieuwe gemeenten worden?
‘Dat is een mogelijke uitkomst. Belangrijker echter, en dat vind ik meer en meer de essentie van het debat: breng de partners bij elkaar die bij elkaar horen. Dat zijn gemeenten die samen een bestuurlijke traditie hebben opgebouwd, en daarnaast ruimtelijke en sociologische logische gehelen vormen. In de ideale setting krijg je op subregionaal niveau een volledige overlapping van die drie logica’s – bestuurlijk, ruimtelijk en sociologisch. Probeer die puzzel eens te leggen, en laat partnerbesturen een geïntegreerde, transversale samenwerkingsoefening maken. Ik geloof sterk in die subregio’s, ik denk dat ze automatisch voor juistere opschalingen zullen zorgen.
Maar maatwerk moet daarbij mogelijk blijven. Wordt de nieuwe entiteit op de ene plek een opgeschaalde fusie van een aantal gemeenten, op de andere een samenwerkingsverband of een stadsregio: de dynamiek zal in elk geval van onderuit komen, met logische partners op een logische schaal. En komt de grotere entiteit er beleidsmatig via een fusie, dan zal dat in deze optiek een logische fusie zijn, die organisch en natuurlijk vorm heeft gekregen, in plaats van de nu soms ideologisch of opportunistisch getinte fusies. Het is sowieso niet verstandig om entiteiten te gaan bijeenknutselen met partners die geen bestuurlijke traditie delen, met inwoners zonder gezamenlijke oriënteringen op zorg, werk, openbaar vervoer enzovoort.
‘Dat subregionale landschap kunnen lokale besturen zelf proactief mee uittekenen. We hoeven niet te wachten tot de Vlaamse overheid het vastlegt. De oefening zou kunnen gebeuren binnen de referentieregio’s. Als je goed leest, vind je de visie op subregio’s trouwens terug in de nota over die referentieregio’s. Kijk bijvoorbeeld eens naar de kaart van de woonactoren, of die van de intergemeentelijke onroerenderfgoeddiensten, de erfgoedcellen, de regionale landschappen, noem maar op: dezelfde subregionale basisentiteiten komen er vaak terug.
Dat landschap in kaart brengen zou veel rust en duidelijkheid kunnen creëren, en een basis vormen om de juiste partners met elkaar te laten overleggen over logische opschalingen. In de Kempen zijn we daar nu mee bezig. We definieerden er een vijftal gebieden waarvan de sociologische, ruimtelijke en bestuurlijke logica’s overeenstemmen en waarmee ook de politie- en eerstelijnszones kunnen samenvallen. Die oefening kun je in alle streken maken: Rivierenland, Meetjesland, Haspengouw, Noord-Limburg, Pajottenland, Westhoek, enzovoort. En nadien kun je dan een nieuw debat voeren over decentralisatie van bevoegdheden naar het lokale niveau, over een heel andere financiering van het Gemeentefonds ook. Dan passeren alle elementen waarover we het al hadden, een voor een de revue.’
In hoeverre moet er nog gewerkt worden aan het politieke draagvlak voor dit bestuurskrachtscenario? Of kan lokale politiek hier nog stokken in de wielen steken?
‘Ik denk aan een paar zaken. Om te beginnen mag van elke verantwoordelijke politicus maar ook elke verantwoordelijke algemeen directeur wel verwacht worden dat ze een proactieve houding hebben tegenover de bestuurskracht van hun gemeente, dat ze zichzelf uitdagen om in verband daarmee ook vooruit te kijken en niet enkel bezig te zijn met het hier en nu van de huidige legislatuur. De organisatiecultuur, het samenspel tussen het politieke en ambtelijke niveau speelt overigens een even belangrijke rol in een bestuurskrachtige dynamiek als de schaal van de gemeente.
Ten tweede: bezig zijn met de toekomst, dat doe je normaal gezien met de meest logische partners, vaak binnen de logische contouren van zones die al bestaan, en volgens bestaande logica’s – sociologisch, ruimtelijk, bestuurlijk – waar je niet zomaar aan kunt voorbijgaan. Alleen is er nu nog vrijwilligheid en daardoor krijg je bij sommige besturen opportunistisch shopgedrag: met een samenwerkingsverband hier, een projectje daar en een subsidie ginder, zonder bestuurlijke strategie. Wat natuurlijk niet goed is, want zo ontstaat een inefficiënte mengelmoes van constructies, met telkens overhead en personeel. Die gemeenten moeten we een helpende hand bieden, op weg naar meer logisch afgebakende zones en samenwerkingen.’
Wat raad je de ledenvereniging van lokale besturen aan? Waar kan zo’n organisatie het best op inzetten als het over bestuurskracht gaat?
‘Goede vraag. Ik denk dat onze lokale besturen continu mogen worden uitgedaagd om niet enkel met het sectorbeleid en de eigen gemeente bezig te zijn, maar ook generiek en bestuurlijk na te denken over de toekomst en over bestuurskracht. Dat gebeurt nog veel te weinig. Al te vaak blijft het bij een nota in een lade. De toekomst zal lokaal zijn, zal nóg meer lokaal zijn, en sterke lokale besturen zullen zelfs de kern zijn van de grote bestuurlijke hervorming die we gaan doorvoeren! Daar geloof ik heel sterk in. Maar dat gaan we niet kunnen doen met de 300 gemeenten die we nu hebben. Het is – volgens mij – de taak van de VVSG om gemeenten aan te porren om daarover bewust een eigen strategie te ontwikkelen, met hun logische partners. Dan kom je uit bij dat proactieve veranderingstraject. Als lokale besturen die oefening zelf maken en niet wachten tot anderen in hun plaats beslissen, hebben we daar ontzettend veel toekomst en bestuurskracht in te winnen.’ —
Pieter Plas is hoofdredacteur van Lokaal
Voor Lokaal 06 | 2022
Meer weten over hoe de VVSG lokale besturen ondersteunt op het vlak van regiovorming en bovenlokale samenwerking? Surf naar vvsg.be/regiovorming.
Verwant
Bestuur: Regiovorming: samenspel tussen politiek en administratie
