Interview: De democratie democratiseren

Throwback naar 2010-2011, periode van de langste regeringsformatie die België tot vandaag heeft gekend. De politieke impasse die uiteindelijk 541 dagen zou duren, deed een groeiend aantal mensen vraagtekens plaatsen bij het functioneren van het democratisch bestel: als verkozen politici en partijen er niet uit geraakten, konden burgers misschien beter aangeven waar het met het land naartoe moest? De burgertop die toen werd georganiseerd, vestigde de naam van G1000 en staat nog steeds te boek als het grootschaligste initiatief in zijn soort in Europa: een groep van duizend burgers, representatief samengesteld op basis van loting, debatteerde er over de grote bestuurlijke uitdagingen van de toekomst. ‘We deden dat vanuit de vaststelling dat het bestaande representatieve systeem van politieke partijen en verkozenen op zich niet bleek te volstaan als basis voor daadkrachtig en inclusief bestuur,’ duidt Ben Eersels. ‘Hoe kun je dan burgers beter betrekken bij dat politieke systeem? Vandaag vertrekken we nog altijd van dezelfde analyse. We willen de democratie democratiseren.’ 

Hoe werkt G1000 dan concreet?
‘We adviseren overheden om participatieprojecten uit te tekenen, om op een occasionele maar ook meer structurele manier met burgerparticipatie te werken. We bieden vorming en expertise voor ambtenaren, zodat die zelf participatieprocessen kunnen gaan opzetten. Een derde spoor is dat we actoren in het veld willen samenbrengen, zowel om aan concrete projecten te werken als om na te denken over participatiemethodieken: dat kunnen participatieprofessionals zijn, academici die met het thema bezig zijn, quasi-professionals, maar ook geëngageerde burgers. En ten slotte zetten we in op sensibilisering. We willen aan een zo breed mogelijk publiek laten weten rond welke zaken we werken en waarom we belangrijk vinden dat dat zo gebeurt.’

Hoe integreert G1000 politici in dit verhaal? Of vormen jullie bij wijze van spreken net de ‘tegenbeweging’?
‘In onze visie werkt burgerparticipatie aanvullend op de bestaande politieke structuren. We zijn niet tegen politieke partijen, we zijn niet tegen verkiezingen. We zeggen wel dat er in die politieke processen meer ruimte voor invloed en inspraak van burgers moet komen. Wat we overigens hebben geleerd sinds 2011, is dat de beste participatieprocessen die processen zijn waar politici zich mee eigenaar van voelen. Worden politici bij de organisatie van polls betrokken, dan zullen ze achteraf ook meer geneigd zijn iets met de resultaten ervan te doen. Daar komt het op neer. In onze samenwerkingen met overheden besteden we daar dan ook zorg aan.’

Nieuwe participatieve vormen van democratie moeten een antwoord op de tekortkomingen van de representatieve democratie bieden. Een van die tekortkomingen is het gebrek aan langetermijndenken, bijvoorbeeld over het klimaatprobleem. Hoe komt het dat dat zo moeilijk ligt bij verkozen politici en hun partijen?
‘Dat is nu eenmaal eigen aan het systeem, dat cyclisch en competitief, ja zelfs conflictueus is ingesteld. Als politicus moet je je om de vier, vijf of zes jaar verkiesbaar stellen, en moet je tussen meerderheid en oppositie de beslissingen verdedigen die je hebt genomen. Dat competitieve systeem werkt goed tot op een bepaalde hoogte, maar het is ook polariserend, omdat partijen zich steeds meer willen profileren met sterke, expliciete standpunten waarbij een stem “voor ons” meteen een stem “tegen de andere” impliceert.

De media spelen daarop in en werken het ook mee in de hand. In die context is het begrijpelijk dat je moeilijk tot een gedragen langetermijnbeleid en een brede visie kunt komen. Burgers zijn niet of minder gebonden aan die politieke beperkingen, ze hoeven zich niet om de vijf jaar te verantwoorden ter gelegenheid van de verkiezingen. Ze hebben de relatieve vrijheid om samen te zitten en na te denken, ook op de lange termijn, over de best mogelijke oplossingen voor henzelf, voor hun gemeenschap, voor de andere mensen rond de tafel.’

Je hoort wel eens opperen dat sommige grote uitdagingen nog beter zouden worden behandeld in een technocratie, een systeem waar wetenschappers het voor het zeggen hebben.
‘Laat ik meteen zeggen dat participatieve democratie en technocratie in een ideale wereld geen tegenstanders zijn. Goede burgerinspraak gebeurt net op basis van uitgebreide en degelijke informatie uit diverse bronnen, die burgers helpt om tot adequate beslissingen te komen. Louter technocratisch beslissingen nemen is op de lange termijn geen goed idee, omdat zo’n beleid vroeg of laat in vraag gesteld zal worden. Stel dat je de tien beste academici van de wereld samen zet om ons klimaatbeleid op nationaal, regionaal en lokaal niveau uit te tekenen. Ook zij zullen moeilijke beslissingen moeten nemen die zeker op korte termijn pijnlijk zijn voor bepaalde bevolkingsgroepen. Daar zal weerstand tegen komen, burgers zullen de legitimiteit van academici op een bepaald moment in vraag stellen.

Want wie is die mijnheer de professor met zijn riante loon en zijn mooie woning in de stad om te zeggen dat ik, die in de fabriek werk en een gezin moet onderhouden, niet meer met mijn auto mag rijden? Sommige beslissingen vergen nu eenmaal politieke keuzes. Neem nu het kernenergiedebat, dat ook onder academici geen uitgemaakte zaak is: vinden we het belangrijker dat er absolute veiligheid is op het vlak van nucleair afval, of dat we op korte termijn van fossiele brandstoffen kunnen afstappen? Dat zijn overwegingen die vooral politiek gemaakt moeten worden, door politici maar ook door burgers die een zekere democratische legitimiteit genieten.’

‘Meer en meer zijn ook academici ervan overtuigd dat beslissingen samen met burgers moeten worden genomen. Kortom, zowel de tekortkomingen in langetermijndenken bij de representatieve democratie als de beperkingen van een pure technocratie vragen om een nieuwe vorm van democratie, waarin wetenschappers en verkozen politici niettemin een rol blijven spelen.’

In Brussel hielpen jullie recent een permanente burgerraad voor het klimaat lanceren. Is dat hoe de nieuwe participatieve democratie eruit kan zien? Hoe werkt de raad precies?
‘Hoe een participatief model concreet zal werken, is altijd afhankelijk van de lokale politieke cultuur en situatie. Wat hoe dan ook belangrijk is, is dat je op een representatieve manier diverse groepen burgers bij het beleid betrekt. In een stad als Leuven bijvoorbeeld kun je niet alle 100.000 inwoners in een vergaderzaal rond de tafel zetten. Maar door te werken met burgerpanels en loting op basis van de juiste criteria kun je wel regelen dat ten eerste elk van die honderdduizend Leuvenaars even veel kans maakt om deel te nemen aan het proces, en ten tweede elke Leuvenaar zich wel zal kunnen herkennen in ten minste één, twee of drie burgers die uiteindelijk rond de tafel belanden. Leeftijd, opleidingsgraad, gender zijn maar enkele van die criteria. Zo krijg je een goede afspiegeling van de totale samenleving in de stad of gemeente en kan beleid op een legitieme en gedragen manier tot stand komen. Dat is het systeem in een notendop.’

‘Wanneer overheden gelote burgerpanels op een structurele manier gaan integreren in hun beleidswerk, via een vaste instelling of een vast mechanisme, staan we nog een stap verder. Dat is wat Brussel nu heeft gedaan met de Burgerraad voor het Klimaat. De raad is een groep van honderd gelote burgers, representatief voor de Brusselse samenleving, die op geregelde tijdstippen adviezen geeft aan de gewestregering over hoe het klimaatbeleid richting 2050 vorm moet krijgen. Het gaat dus over een vaste structuur waarbinnen burgers ook de tijd krijgen om op verschillende deelthema’s in de diepte te werken. Onder zulke condities zul je zien dat burgers doorgaans met heel degelijke voorstellen naar buiten komen. Nog belangrijk is dat burgers zelf de agenda van deze klimaatraad beheren. Nadat de raad zich over een eerste thema heeft gebogen, wordt uit de groep van honderd een kleinere groep geselecteerd die het thema voor het volgende klimaatburgerpanel kiest. Zeker, ze krijgen daarbij suggesties van de administratie, het kabinet en stakeholders, maar ze mogen zelf beslissen. Een ander deelgroepje uit de honderd vormt een comité dat toeziet op de manier waarop de overheid de aanbevelingen van de raad opvolgt.’

Worden de burgers ook begeleid bij dat agendabeheer?
‘Jazeker. De administratie, de regering, middenveldorganisaties en burgers kunnen allemaal thema’s suggereren aan het comité. Zo krijgen de burgers inspiratie. Een moderator helpt hen om na te denken of het thema niet te breed of net te beperkt is. Maar de burgers nemen zelf de finale beslissing.’

Het politieke niveau gaat bepaalde verbintenissen aan tegenover de burgerraad. Hoe worden die verbintenissen verankerd, blijft het risico niet dat een volgende bestuursploeg bepaalde beslissingen terugdraait?
‘Op gezette tijdstippen is er terugkoppeling vanuit het bestuur. De bevoegde minister neemt nieuwe aanbevelingen van de burgerraad in ontvangst, bezorgt ze aan zijn collega’s en laat ze onderzoeken door de relevante administraties. Na drie maanden volgt een eerste update: welke processen zijn in gang gezet, welke beleidssporen worden verder onderzocht door de administratie, welke zijn eventueel minder uitvoerbaar en om welke redenen? Op een jaarlijkse Klimaatdag brengt de regering een definitiever tussentijds verslag uit. De regering heeft er zich toe verbonden op elke aanbeveling te reageren en transparant te communiceren over de implementatie ervan. Als ze zaken niet opneemt, moet ze zich omstandig verantwoorden. Het is inderdaad de bedoeling dat dit proces vast wordt en doorloopt los van politieke meerderheden en verkiezingen, er wordt gewerkt aan wetgevende kaders die dit institutionaliseren.’

‘Nu, voor wie het zich afvroeg: het gaat wel degelijk over een nieuw democratisch systeem dat nog in de kinderschoenen staat en ongetwijfeld onderhevig zal zijn aan verbetering. Onze Duitstalige Gemeenschap was in 2019 de eerste overheid ter wereld om een permanente burgerraad over alle beleidsthema’s op te richten, volgens het principe van de gelote burgerpanels. Ik volg volledig de instelling van minister-president Oliver Paasch, die het eigen project beschouwt als een laboratorium voor de rest van Europa, waar ruimte is om te leren uit fouten. Daarbij zal ook een rigoureuze cyclus van evaluatie moeten horen, zowel intern als extern. Onder meer de OESO heeft over die evaluatie al richtlijnen opgesteld.’

Steden en gemeenten hadden al adviesraden, een groeiend aantal lokale besturen experimenteert ook met diverse burgerinitiatieven en participatieprocessen. Kunnen zij model staan voor grootschaliger burgerraden, of omgekeerd?
Wie kan wie inspireren? ‘De deliberatieve processen waarover we nu praten, beginnen inderdaad steeds meer op het lokale niveau ingang te vinden. Dat is een goede zaak. Dezelfde methodiek kun je op het lokale niveau hanteren, en vaak goedkoper. Ze kan ook een aanvulling zijn op wat al bestond. Bij een recent geloot burgerpanel in Oud-Heverlee bijvoorbeeld hebben de adviesraden vanuit hun eigen jarenlange expertise hun visie kunnen meegeven aan de deelnemers. De ene methode hoeft dus niet te concurreren met de andere, het enige wat je moet vermijden is dat er parallelle participatieprocessen bestaan.

Je moet dus alles onderbrengen in één proces, met een duidelijke richting. Het lokale niveau is eigenlijk altijd al een laboratorium geweest voor veel innovaties in participatie, bijvoorbeeld op het vlak van budgetparticipatie. Ook op het vlak van deliberatieve democratie zie ik een rol weggelegd voor gemeenten, al blijft het in de praktijk voorlopig nog bij eenmalige, niet-geïnstitutionaliseerde processen. De prijs voor de eerste Vlaamse gemeente die een gelote burgerraad opneemt als vast onderdeel van haar politieke werking, ligt dus nog voor het grijpen! (lacht) Lokale besturen worden met zoveel grote uitdagingen geconfronteerd. Structureel overleg met burgers kan helpen bij het maken van vaak moeilijke keuzes over ontharding, mobiliteit, energiezuinigheid enzovoort. Ik denk dat het heel zinvol zou zijn dat de Vlaamse overheid de ontwikkeling van deliberatieve processen op lokaal niveau deels ondersteunde, zoals ze dat al doet voor projecten in het kader van Labo Burgerparticipatie.’

Loting komt lokaal al voor, maar op heel kleine schaal, bijvoorbeeld bij de samenstelling van burgerjury’s die projectvoorstellen voor wijkbudgetten beoordelen. Lenen sommige schaalgroottes zich meer voor loting dan andere?
‘Goede vraag. Met G1000 onderzoeken we de mogelijkheden en toepassingen van loting voor redelijk grote strategische processen en complexe beleidsdomeinen. Dat is ook onze expertise. Maar dat sluit niet uit dat soortgelijke initiatieven zelfs op wijkniveau heel zinvol kunnen zijn. Om politicologe Hélène Landemore te parafraseren: onze wereld, ook die van onze lokale gemeente, is nu eenmaal complex, en de manier waarop we ze gaan besturen zal dus onvermijdelijk een bepaalde complexiteit hebben. Het is niet per se nodig om bij elk participatieproject loting te gebruiken.

Je hoeft niet met een kanon op een mug te schieten. De essentie is dat burgers zich mee eigenaar van het proces voelen. Voor beslissingen over de herinrichting van de straat kan het voldoende zijn om buren, die elkaar kennen, rond de tafel te zetten. En als Fred met zijn Ford Fiesta niet naar de vergadering kan komen, vindt hij het misschien prima dat Jean in zijn plaats gaat, ook al rijdt die met een dikke BMW: ze vertrouwen elkaar immers, ze drinken regelmatig een koffie samen.’

De opkomstplicht bij de lokale verkiezingen is in Vlaanderen nu afgeschaft, burgers zullen niet meer moeten gaan stemmen voor de gemeenteraad. Brengt dat uitdagingen met zich voor de deliberatieve democratie, in die zin dat die in de toekomst misschien sterker gaat doorwegen?
‘We willen uiteraard dat alle systemen van de democratie zo goed mogelijk functioneren, niet het minst onze huidige representatieve democratie. Bij de laatste lokale verkiezingen in Nederland haalden sommige grote steden opkomstpercentages van 30 à 40 procent. Dat maakt me wel wat bezorgd, je kunt je afvragen welk mandaat die verkozen burgemeesters dan nog hebben.

G1000 heeft geen standpunt voor of tegen de opkomstplicht. Voor ons is de essentie dat zoveel mogelijk mensen betrokken worden in het politieke systeem, of je daartoe nu verplichtingen moet opleggen of niet. Vanuit dat oogpunt streven we naar een zo sterk mogelijke uitbreiding van het mandaat van de burgers.’

Hoe verhoudt de samenstelling van gelote burgerpanels zich tot de samenstelling van het kiespubliek wat betreft stemvoorkeuren? Worden politieke voorkeuren meegenomen in de loting, of spelen ze niet mee? ‘Dat er een soort mapping of match bestaat van politieke oriëntaties tussen het kiespubliek en een gelote burgerraad lijkt op het eerste gezicht misschien logisch, maar iemands stemvoorkeur is niet per se of niet altijd een objectief criterium om mee te nemen bij loting in een deliberatief proces. De bepaling van iemands positie moet vooral gelieerd zijn aan het debat waarvoor het proces wordt opgezet. Voor de samenstelling van de Burgerraad voor het Klimaat in Brussel bijvoorbeeld is de attitude van burgers ten overstaan van klimaatbeleid een criterium geweest. Zo werd er bewust ook gestreefd naar een vertegenwoordiging van burgers die sceptisch stonden tegenover bepaalde klimaatmaatregelen. Dat versterkt de legitimiteit van het proces. Maar het is niet omdat iemand voor een bepaalde ‘linkse’ of ‘rechtse’ partij heeft gestemd, dat die persoon ook het standpunt van die partij over het klimaat volgt. De principes van de loting zijn er uiteindelijk op gericht zoveel mogelijk vertrouwen te creëren in het proces bij die mensen die niet aan het burgerpanel deelnemen. Een goede spreiding qua leeftijd, gender en sociaaleconomische achtergrond zijn traditioneel de drie vaste, objectieve criteria die we gebruiken. Daarnaast kun je al even verantwoorde criteria toevoegen die relevant zijn voor de context of de groep waarvoor je het proces opzet: gelieerd dus aan het debat in kwestie, of de specifieke diversiteit van de plaatselijke gemeenschap.’ —

Pieter Plas is hoofdredacteur Lokaal en Roman Cluytens is VVSG-stafmedewerker innovatieve burgerparticipatie | Beeld Stefan Dewickere
Voor Lokaal 02 | 2023

Meer info: http://www.g1000.org/nl