Interview met Trui Steen: Alle motivatie en inzet gebruiken

Als hoogleraar bestuurlijke organisatie van de overheid en coproductie van publieke diensten aan het Instituut voor de Overheid van de KU Leuven doet Trui Steen al acht jaar onderzoek naar coproductie. Naar aanleiding van het labo lokale burgerparticipatie is het hoog tijd om haar te vragen wat het verschil is tussen coproductie en burgerparticipatie. Trui Steen: ‘Bij participatie gaat het vaak over inspraak aan het begin van de beleidscyclus, terwijl ik bij de coproductie van het beleid vooral onderzoek hoe je als overheid burgers betrekt bij de uitvoering van de dienstverlening of het beleid.’

Maar jij bekijkt het dus niet als burger?

‘Als bestuurskundige onderzoek ik vooral de werking van de overheden. Een van mijn onderzoeken behandelde de motivatie van de ambtenaar. Waarom kiest iemand ervoor om bij de overheid te werken? Meestal wil zo iemand meespelen in het algemene beleid, zich breder inzetten voor de lokale gemeenschap. Van daaruit stelde ik de vraag of dit ook voor burgers het geval kan zijn. Zij geraken als gebruiker bij een bepaalde dienstverlening betrokken en zien in dat die dienstverlening voor zichzelf en andere gebruikers beter kan.’

‘Wat mensen motiveert om participatief of coproductief te zijn, is een van de eerste lijnen in mijn onderzoek. Ik kijk dus niet alleen naar burgerinitiatieven, maar ook naar wat lokale besturen zelf belangrijk vinden om mensen te kunnen engageren. Daarvoor moet je inzicht krijgen in wat burgers motiveert. Een tweede element is de capaciteit van de burgers. Niet iedereen heeft dezelfde capaciteiten of een gelijkaardig zelfvertrouwen om iets te betekenen in of voor de lokale omgeving, niet iedereen vertrouwt er voldoende op dat het lokale bestuur naar hen zal luisteren en iets met hun bijdrage of inbreng zal doen.

Het derde element is de geboden kans. De rol van lokale besturen en ambtenaren is iets te kunnen doen met deze capaciteit van mensen. Dat is de rol van de professional in de organisatie. Vroeger was de ambtenaar de expert, de persoon die vanuit de eigen opleiding en ervaring alles beter wist, van de zorg tot de inrichting van de stad. Nu wordt professionals gevraagd om open te staan en te luisteren. In plaats van experts zijn ze coach en facilitator van de organisatie. Ze ondersteunen en halen de expertise uit de mensen. Was een ambtenaar vroeger vanuit zijn opleiding de expert, nu is de burger vanuit zijn ervaring de expert. De rol van de ambtenaar bestaat er nu in te luisteren en die nieuwe expertise vanuit de ervaring van de bevolking mee te nemen.’

‘De rol, het functioneren van ambtenaren verandert dus. Wat motiveert hen om dit te doen? Het belangrijkste is dat de organisatie, het lokale bestuur dus, de ambtenaar ondersteunt. Dit hangt af van de organisatiecultuur, de aanmoediging vanuit de politiek. Maar het moet ook structureel gebeuren, bijvoorbeeld samenwerking met gebruikers inbedden in de evaluatie van ambtenaren. In plaats van de dingen zelf te doen zal de ambtenaar moeten samenwerken met burgers. Soms komen dan de drempels hoog te liggen, zo zijn ambtenaren bang dat hun bureaucratie overbelast zal geraken, ze vrezen dat de procedures zullen oplopen. Deze drempel kan reëel zijn maar kan ook in hun hoofd zitten, ook als hij er in de feiten niet is.’

Levert die samenwerking volgens het onderzoek een positieve bijdrage?

‘Ja, echt wel. De kwaliteit van de dienstverlening zelf verbetert, de diensten beantwoorden hierdoor meer aan wat mensen nodig hebben. Bovendien is dit efficiënter, want als je dienstverlening beter beantwoordt aan de behoeften van de bevolking door hun tijd mee te gebruiken, kun je meer doen met hetzelfde aantal ambtenaren. Denk aan de bermmeesters, of de meters en peters van speelpleintjes die mee instaan voor het onderhoud. Een groendienst is vaak te klein om alle bermen en speelpleintjes te onderhouden, dat onderhoud kun je efficiënter doen als je de burgers activeert.’

‘Daarnaast kan burgerparticipatie een abstractere positieve bijdrage leveren en dat is in de verbetering van de democratische werking. Nu klinkt de vraag of de representatieve democratie in crisis is. In België bestaat de stemplicht maar mensen haken af, ze komen niet opdagen of stemmen blanco. Dat hangt samen met de polarisatie tussen de partijen en tussen de mensen, en het vele fake news op sociale media. Volgens dit discours is er nog weinig vertrouwen over in de representatieve democratie. Maar volgens onderzoek blijkt dat deze vorm van democratie helemaal niet zo ernstig in crisis is dat radicale verandering nodig is, zoals het doorvoeren van een loting van burgers in plaats van verkiezingen.

Mijn idee is dat je ook met aanvullingen kunt werken. In plaats van het bestaande systeem radicaal in vraag te stellen kun je het innoveren, completeren. Om het vertrouwen opnieuw te doen groeien kun je mensen meer laten participeren. Hierdoor neemt het geloof en het vertrouwen in de lokale democratie toe. Al blijven er nog een aantal vraagstukken over, zoals of burgerparticipatie inclusief genoeg is. Door tegelijk aan empowerment te werken kun je mensen meenemen. Toch moet je de vraag blijven stellen of dat ook lukt voor de meest kwetsbare groepen die het niet evident vinden om te participeren.’

Omdat vooral blanke mannen hun mond open durven te doen?

‘Bij bepaalde vormen van participatie zie je vooral de witte middenklasse opdagen. Vooral op discussiefora zijn hoogopgeleide mannelijke vijftigplussers actief. Maar participatie gaat verder dan dat. Het is anders bij de speelpleintjes en de mantelzorg, of bij de gemeenschapsopbouw in uitdagingswijken waar mensen geëngageerd geraken vanuit hun eigen precaire positie. Mensen werken op veel vlakken samen met de lokale overheid. Telkens moet je je afvragen of het inclusief genoeg is, en breed genoeg.’ ‘Een derde positief effect dat je met burgerparticipatie kunt nastreven, kan de concrete rol van de overheid en de samenwerking zijn. Dan gaat het niet per se om het democratische gehalte maar om een andere band met het lokale bestuur, het er dichter bij staan.

Mensen, de burgers maar ook de ambtenaren, hebben telkens een andere verwachting?

‘Juist. Bovendien kunnen verwachtingen botsen. Dat is niet alleen bij het gekende nimby(not in my backyard)-effect. Ook binnen publieke waarden bestaan er spanningen. Zo kan het breed engageren van mensen een spanning opleveren, omdat de inzet niet efficiënt wordt aangewend. Als een lokaal bestuur bijvoorbeeld ouderen uit de eenzaamheid wil halen door hen met een app te laten samenkomen, of als het een ruilsysteem tussen mensen wil ondersteunen, dan treedt er een spanning op tussen het openstaan voor nieuwe mensen versus de efficiëntie.

Zo zagen we in een project waarbij het de bedoeling was om veel meer mensen aan te spreken, dat dit woog op de kwaliteit, omdat de groep groter en afstandelijker werd. In dat project werd hier echt mee geworsteld. Als je veel probeert te bereiken, moet je soms keuzes maken. Maar ook hier moet je inclusief zijn! Bepaalde mensen of groepen uitsluiten ligt met reden heel gevoelig.’

‘Veel burgerparticipatie dient om het vertrouwen in de overheid terug te winnen, maar ook dan loop je risico’s. Als je bijvoorbeeld langdurig werklozen activeert om hen meer te betrekken bij de integratie op de arbeidsmarkt en om hun vertrouwen in de instanties te helpen verhogen, kan de uitkomst zeer gemengd zijn. Zo kun je ervoor kiezen de mensen voor je te winnen die het gemakkelijkst te activeren zijn en die al het meest vertrouwen hadden, maar dan riskeer je dat de andere groep nog meer vertrouwen verliest, zodat je die nog moeilijker meekrijgt.

Of je riskeert een ‘afbreukrisico’ bij burgers die participeren vanuit een hoog vertrouwen in het bestuur. Als het dan verkeerd loopt, ben je hun vertrouwen kwijt.’ ‘De les is dat je moet kijken hoe mensen zich engageren, dat je ook niet alleen de gemakkelijkst te engageren burgers mag proberen te bereiken om grote winst te boeken. Daarnaast moet je de verwachtingen goed managen, want je kunt niet al hun bezorgdheden meenemen. In elk geval is het positief dat het gebeurt, want dit kweekt vertrouwen maar het is niet evident.’

Moet je mensen al absoluut van bij het begin van iets betrekken?

‘Dat hangt ervan af. En moeten dat tijdens het verloop van de gehele beleidscyclus dezelfde mensen blijven? Tijdens hoorsessies over de aanleg van een pleintje wil je horen wat mensen willen, maar je hebt ook mensen die liever iets doen, zoals het onderhoud achteraf, of die zich op nog een andere manier willen inzetten. Het hangt ook af van hun motivatie en van hun zelfvertrouwen. De enen willen tijdens een debat door de overheid gehoord worden, anderen willen iets concreets doen. En ook bij die anderen is er variatie in de intensiteit van hun inzet.

Sommigen worden graag zeer ad hoc aangesproken, zij willen graag eens een vraag beantwoorden in een referendum bijvoorbeeld, terwijl anderen in een burgerkabinet willen zetelen na loting en geïnformeerd een advies willen geven. Het eerste is eenmalig, het laatste is een traject en dus tijdsintensief.’ ‘Als lokaal bestuur kun je eenmalig samenwerken met mensen. Je laat hen participeren bij de herinrichting van het marktplein. Maar als stad of gemeente kun je hen ook stelselmatig bij het beleid betrekken. Bij de meeste gemeenten stopt het misschien na de inspraakronde voor het meerjarenplan. De volgende jaren zullen we ondervinden of ze nog meer samen met de burgers zullen doen.’

Heeft het voor gemeenten nog zin hun adviesraden te behouden?

‘Het is niet omdat je een crisis hebt in je representatieve democratie dat je alles moet afschaffen. Je moet je representatieve democratie wel aanvullen en verstevigen. We hebben een lange traditie met adviesraden en participatie van het middenveld. Het is geen of-of-verhaal, het middenveld blijft belangrijk voor de samenleving, ook in de adviesraden, terwijl individuele burgers tegelijk meer aangesproken worden.’

Als niet-verkozen burgers aan het beleid participeren, wat doet de gemeenteraad dan nog?

‘In mijn onderzoek ben ik daar tot nu toe niet mee bezig geweest. Ik bekijk vooral de werking van de administratie. Maar de rol van de gemeenteraad is uiteraard belangrijk, zeker als je de representatieve democratie niet opzij wilt schuiven. Het kan een schakel zijn in verbinding en versterking. Het is niet door meer burgerparticipatie dat je de klassieke democratische werking opzij zet of niet verder kunt verbeteren.’

Als burgerparticipatie zich op een continuüm bevindt van inspraak tot coproductie, onderzoeken jullie dan wanneer je welke vorm als lokale overheid het best gebruikt?

‘In het onderzoek zullen we een aantal vormen bestuderen. Ten eerste het Right to Challenge, de burgers hebben het recht de overheid uit te dagen zoals dat al in veel Nederlandse en Engelse gemeenten gebeurt. In die landen zit daar een besparingslogica achter verscholen, bijvoorbeeld omdat de zorg er werd gedecentraliseerd zonder extra financiële middelen te voorzien voor de lokale besturen. Steden en gemeenten moesten meer doen zonder dat ze er extra geld voor kregen. Right to Challenge kan taken voor een deel overnemen. Als we lessen willen trekken voor Vlaanderen, dan mag deze logica niet overheersen. Maar als mensen denken dat ze iets beter kunnen dan het nu door medewerkers van een lokaal bestuur gebeurt, denk aan het beheer van een sporthal, een lokaal dienstencentrum of een pleintje, dan kunnen ze het lokale bestuur uitdagen.

Lukt dat in het buitenland of lukt dat niet? En wat dan met de duurzaamheid of zekerheid van dienstverlening? Dat proberen we nu beter in kaart te brengen.’ ‘Ten tweede zullen we het burgerkabinet onderzoeken. In Ierland heeft dat gewerkt in verband met de abortuswetgeving, in IJsland voor het herschrijven van de grondwet. In Vlaanderen had je de G1000, Gent kende een evaluerend burgerkabinet naar aanleiding van het circulatieplan. Op basis van die evaluatie zijn er aan het circulatieplan aanpassingen gebeurd. Toch was het wat teleurstellend, omdat uit een breed palet mensen waren geloot waarvan een aantal na enkele vergaderingen afhaakten. Dat kwam wellicht doordat zij zich kandidaat hadden gesteld uit onvrede met bijvoorbeeld één bepaald aspect van het plan.

Dat zijn niet de mensen die zich langdurig willen engageren.’ ‘Om tot adviezen te komen na een discussie moet je die uitgelote mensen goed informeren. Burgers kunnen aan het begin van de beleidscyclus met een burgerkabinet beleid maken, het beleid kun je door burgers laten uitvoeren met right to challenge en nog verder in de beleidscyclus kun je burgers een evaluatie laten maken of feedback laten geven zoals dat in Gent is gebeurd.’ ‘Ten derde bestuderen we e-democracy. Er komen almaar meer tools op de markt, welke ondersteunen het best bij de verschillende vormen van participatie? Wat zijn de pro’s en de contra’s?

Digitale tools maken het mogelijk dat veel mensen op een eenvoudige wijze kunnen participeren. Toch is het verrassend hoe weinig dit volgens onderzoek gebeurt. Ik denk aan een app voor deelfietsen. Het coproductie-aspect zit erin dat je als gebruiker de problemen rapporteert, zo kun je een actieve bijdrage leveren aan het verbeteren van de stedelijke dienstverlening. Omdat mensen al de app kunnen gebruiken om de fiets te lenen, zou je verwachten dat ze vlot zouden rapporteren. Slechts acht procent gebruikte de app, nog minder gebruikten hiervoor de website of e-mail. De overgrote groep rapporteerde nog steeds via het loket of de telefoon.

Ook al heb je een systeem met goede software voor e-participatie, toch kan het gebeuren dat teleurstellend weinig mensen het gebruiken. Nu vragen we ons af of meespeelt dat mensen, naar gelang van de gebruikte tool, er meer of minder op vertrouwen dat er met hun opmerking iets zou gebeuren.’ ‘De digitale tools worden dus minder gebruikt dan je zou verwachten. En dit is ook een vraag over de digitale kloof. Heb je alle groepen mee? Of zijn er bepaalde groepen die onzeker zijn bij het gebruiken van digitale tools en voor wie het belangrijk is dat je ook nog steeds via de traditionele kanalen kunt rapporteren.

Voor mensen blijft bovendien veel onduidelijk. Dikwijls is het systeem in handen van een privébedrijf en burgers delen informatie in het volste vertrouwen. Maar van wie zijn de data daarna? Wat betekent dit voor de privacy?’ ‘Ten vierde is er de burgerbegroting. Hierover bestaat al veel kennis en steden als Antwerpen en Gent hebben er ervaring mee. Ook steeds meer kleinere gemeenten proberen dat nu te doen en dat is mooi.’ •

Marlies van Bouwel is hoofdredacteur van Lokaal
Voor Lokaal 05 | 2020