Interview: Kiezen voor de open ruimte

‘Met voorbedachten rade. De sluipmoord op de open ruimte.’ Het is de veelzeggende titel van een onlangs verschenen boek van de hand van Tom Coppens, Peter Renard en Guy Vloebergh. Ze fileren het Belgische en later Vlaamse ruimtebeleid dat eigendomsrecht steeds liet prevaleren op het behoud van de open ruimte en dat het drieluik plannen-vergunnen-handhaven versmalde tot vergunnen. De bouwshift zou de komende decennia voor een trendbreuk moeten zorgen. Hoe die gerealiseerd zal worden en met welke middelen, is nog een open vraag. En welke rol kunnen en willen de lokale besturen spelen? Tom Coppens, hoogleraar stedenbouw en ruimtelijke planning (UA), gaat in gesprek met de burgemeesters Dieter Wouters (Wuustwezel) en Jan Dalemans (Hechtel-Eksel), respectievelijk voorzitter en lid van de bestuurlijke commissie kwaliteitsvolle omgeving van de VVSG.

Tom Coppens: ‘Op dit ogenblik is in Vlaanderen ongeveer 33 procent van de ruimte ingenomen voor wonen, bedrijven en infrastructuur, exclusief landbouw. Als we de doelstellingen van de bouwshift halen, zouden we landen op ongeveer 35 procent. Het is belangrijk om de ruimte besteed aan menselijke activiteiten te beperken om problemen van klimaatverandering, droogte, overstromingen, biodiversiteit de baas te kunnen. Bovendien vraagt een zeer verspreide ruimtelijke structuur enorm veel geld voor de aanleg en het onderhoud van infrastructuur.’

Zijn de claims op de open ruimte groot in landelijke gemeenten als Wuustwezel en Hechtel-Eksel?
Dieter Wouters: ‘Op een oppervlakte van 90 km² wonen 22.000 mensen. De urban sprawl zou in Wuustwezel uitgevonden kunnen zijn, het lijkt alsof de huizen lukraak uitgestrooid zijn over het grondgebied. We hebben 300 kilometer wegen nodig om al die huizen met elkaar te verbinden, wegenonderhoud en bermbeheer nemen een grote hap uit onze begroting. Toch is tachtig procent van de gemeente nog onbebouwd. We zeggen soms bij wijze van boutade dat er in Wuustwezel niets te zien is en dat dit net een troef is. Maar dat niets staat onder druk, iedereen wil een stuk van de open ruimte voor bouwen, landbouw, recreatie. Onze baseline is “Ruimte om te leven”, omdat we zeer veel belang hechten aan het behoud van de open ruimte. Dat realiseren lijkt makkelijk: doe niets en het is klaar. Helaas is de gemeente geen eigenaar van de open ruimte.’

Jan Dalemans: ‘Hechtel-Eksel heeft een oppervlakte van 72 km² en maar 78 kilometer gemeentewegen. We hebben het geluk dat we een groot militair domein en bosland hebben. We zijn kandidaat voor een Nationaal Park, samen met Lommel, Pelt, Peer en enkele gemeenten in Nederland. Toch is ook voor ons het behoud van de open ruimte niet makkelijk. Nederland heeft op dat vlak veel verder vooruit gedacht. Het zal bij ons zeer moeilijk zijn om de historisch scheefgegroeide situatie recht te trekken.’

Hoe verklaart u het verschil met bijvoorbeeld Nederland?
Tom Coppens: ‘In Nederland heeft het Rijk sinds de 19de eeuw een zeer belangrijke rol in de volkshuisvesting. Dat heeft geleid tot de vorming van woningbouwcorporaties die grote aantallen huizen tegelijk bouwen. De Belgische overheid heeft gekozen om individuele eigendom te stimuleren door gronden en bouwen goedkoop te maken. We hebben Rilland net over de grens vergeleken met Berendrecht. In 1830 hadden die een vrij gelijkaardige ruimtelijke structuur met compacte dorpen. Vanaf de jaren zestig is Berendrecht helemaal uitgelint. Dat heeft ook te maken met de gewestplannen die in één keer alle woongebieden op plan vastlegden. In Nederland kun je niet bouwen zolang er geen bestemmingsplan is, daar zijn incrementeel bestemmingsplannen opgemaakt wanneer er een woningbehoefte was. Wij hebben op voorhand alle plannen gemaakt voor de behoeften in de toekomst. De demografische groei van de jaren zestig heeft zich echter niet doorgezet en dus hebben we, binnen de contouren van de gewestplannen, vandaag een gebied van 45.000 hectare waar nog 700.000 tot een miljoen woningen gebouwd kunnen worden.’

Dieter Wouters: ‘En we houden ons aan de gewestplannen. Als er een bouwrecht is, dan vind ik het zeer moeilijk om dat niet te gunnen. Willen we niet vergunnen, dan ben ik van mening dat we het perceel dan maar moeten kopen.’

Tom Coppens: ‘Ik ben het ermee eens dat er een compensatie nodig is voor de eigenaar die niet mag bouwen, maar die moet de werkelijk geleden schade vergoeden en niet de speculatiewaarde van een perceel. Wat is het statuut van een bestemmingsplan? Geeft dat een eeuwigdurend bouwrecht? In sommige landen is dat recht beperkt tot bijvoorbeeld tien jaar. Is de bouw dan niet gerealiseerd, dan staat er geen schadevergoeding tegenover. Dat een bouwrecht eeuwigdurend is, was ook niet het opzet van de gewestplannen. Er zou in de jaren tachtig worden geëvalueerd, maar dat is nooit gebeurd. Intussen zit het er bij de Vlaming heel diep in dat het eigendoms- en ontwikkelingsrecht absoluut is.’

Dieter Wouters: ‘In de Dorpsstraat in Wuustwezel willen we geen appartementen meer, alleen nog eengezinswoningen. Wel, eigenaars van een perceel voelen zich echt gepakt. Nochtans hebben we hen geen bouwrecht ontnomen.’

Tom Coppens: ‘In alle hervormingen van de voorbije twintig jaar ging het over meer rechtszekerheid bieden en procedures versnellen. Goede ruimtelijke ordening is nooit een thema geweest. Dan is het logisch dat mensen steigeren als je aan het eigendomsrecht raakt.’

Om de woonuitbreidingsgebieden te vrijwaren van bebouwing zouden de eigenaars een vergoeding voor hun perceel krijgen aan de marktwaarde. Is dat betaalbaar?
Jan Daelemans: ‘Die planschade is voor de gemeenten onbetaalbaar.’

Dieter Wouters: ‘De marktwaarde is niet de waarde waaraan die gronden destijds gekocht zijn. Misschien kunnen we hier en daar een perceel aankopen, maar ik denk niet dat er een gemeente is die de planschade voor volledige woonuitbreidingsgebieden kan betalen.’

Tom Coppens: ‘Als ik burgemeester was en moest kiezen tussen de bouw van een nieuwe school en de koop van een perceel om er niets mee te doen, dan was de keuze rap gemaakt. De totale herbestemmingskosten om de doelstellingen van de bouwshift te halen, liggen tussen de 1,5 en 33 miljard euro. Het instrumentendecreet waarover binnenkort in het Vlaams Parlement wordt gestemd, zal de corrigerende voorwaarden vastleggen om de marktwaarde van een grond te berekenen en zal dus bepalen op welk bedrag we eindigen. En dat zullen de gemeenten moeten ophoesten. Vlaanderen verhoogt dus de factuur en schuift ze door naar de gemeenten.

Tenzij de lokale besturen wachten tot 2040, want dan zal Vlaanderen de planschade vergoeden voor eigenaars waarvan de grond in woonreservegebieden een andere bestemming krijgt. Wat vindt u van die mogelijkheid?
Dieter Wouters: ‘Ik vind dat toch een raar mechanisme. Het is niet aan mij om te zeggen wat de volgende burgemeester van Wuustwezel moet realiseren, maar de huidige Vlaamse regering zegt wel dat de ploeg die er in 2040 zit het initiatief om te compenseren zal overnemen.’

Tom Coppens: ‘2040 is nog oneindig ver weg in politieke termen. Ik denk dat de Vlaamse regering tijd wil kopen en hoopt dat er een omslag komt in de manier waarop we bouwen, zodat er tegen dan geen marktvraag meer zal zijn voor die gebieden.’ Jan Dalemans: ‘We zien wel dat er nu veel woonuitbreidingsgebieden worden verkocht aan socialehuisvestingsmaatschappijen.’

Hebben gemeenten geen belang bij de uitbreiding van het aantal inwoners en dus bij het bouwen van nieuwe wooneenheden?
Dieter Wouters: ‘Uit de VITO-studie blijkt dat Wuustwezel het best niet groeit en we willen dat ook niet. We tippen op levenskwaliteit. Daarom snijden we de woonuitbreidingsgebieden niet aan, we liggen ook dwars als sociale bouwmaatschappijen dat op de verkeerde plaats of te ruim uitgesmeerd willen doen.’

Jan Dalemans: ‘In het centrum van Hechtel mag nog verdicht worden, in de buitengebieden willen we dat er minder of niet meer gebouwd wordt.’

Dieter Wouters: ‘Gemeenten mogen best wat actiever zijn als ze willen verdichten in de kern om open ruimte te vrijwaren. We hebben eerst een bouwpauze ingevoerd voor het centrum. Er mocht geen enkel appartement meer bijkomen, omdat we eerst een visie wilden ontwikkelen. Intussen hebben we een appartemententaks ingevoerd. Bouwpromotoren die een vergunning krijgen om op bepaalde plekken in de gemeente appartementen te bouwen, betalen 2000 euro per extra wooneenheid die ze creëren. Op die manier laten we hen meebetalen voor het vrijwaren van de open ruimte, want wij gebruiken die inkomsten voor de aankoop van strategisch gelegen percelen. We hebben er onlangs een aangekocht voor het creëren van een fietsverbinding.’

De regelgeving voor ruimtelijke ordening is ongelofelijk ingewikkeld. Kunt u met gelijke wapens strijden als de grote projectontwikkelaars?
Dieter Wouters: ‘We hebben hier nu twee grote projectontwikkelaars, hun juridische diensten zijn groter dan onze dienst stedenbouw. Wij gaan zeer zelden in conflict, we steken heel veel tijd in overleg. Een groot probleem is dat we al twee jaar geen omgevingsambtenaar hebben. We hebben noodgedwongen de stap gezet naar een extern bureau.’

Tom Coppens: ‘We kunnen te weinig mensen opleiden, we krijgen smeekbedes van burgemeesters uit heel Vlaanderen. Onze afgestudeerden kunnen kiezen tussen vijf, zes kandidaat-werkgevers.’

Jan Dalemans: ‘Wij kunnen voorlopig niet klagen. We hebben twee omgevingsambtenaren, een landmeter, een mobiliteitsambtenaar en twee mensen voor de behandeling van de bouwvergunningen.’

Dieter Wouters: ‘Een van de grote problemen is dat de aftelklok begint te lopen zodra een dossier wordt ingediend. De workload is heel zwaar, de behandeltermijnen zijn te krap en te weinig flexibel.’

Tom Coppens: ‘Gemeenten worden overstelpt door de vergunningsaanvragen en hebben zeer weinig tijd om na te denken over een visie en criteria voor het beoordelen van een bouwaanvraag. Daarom is een bouwpauze een goed idee.’

Een Pano-reportage afgelopen september vestigde de aandacht op de te nauwe banden van sommige lokale mandatarissen met projectontwikkelaars. Hoe ziet u de relatie met bouwpromotoren?
Dieter Wouters: ‘Ik weet niet goed meer wat ik moet doen. Het eerste wat een projectontwikkelaar doet die in Wuustwezel wil werken, is een afspraak maken met de burgemeester. Dan volgt een lang proces van schetsen, plannen, bijschaven, overleggen met de diensten en met mij. Eigenlijk ben ik dan mee het plan aan het maken, rekening houdend met de draagkracht op die plek. Is dat fout? Als we dan uiteindelijk de vergunning afleveren, krijg ik het verwijt dat dit logisch is omdat ik anderhalf jaar nauw met de projectontwikkelaar heb samengewerkt. Het alternatief is geen overleg, een projectontwikkelaar die telkens een plan indient en wij die weigeren tot het na x aantal keren goed genoeg is. Ik vind dit zeer moeilijk, onze diensten ook overigens. Hoe samenwerkend moet je zijn met een ontwikkelaar?’

Tom Coppens: ‘In de vergunningverlening heb je altijd de projectvergadering en overleg met diensten en mandatarissen, daar is niets mis mee. Iets anders is natuurlijk als mandatarissen eigen grondposities hebben die worden gewijzigd in bestemmingsplannen. Dat was wat de bewuste Pano-reportage wilde aanklagen.’

Dieter Wouters: ‘Dat vind ik terecht, maar een gevolg van de reportage is dat ook het normale samenspel tussen bestuur en ontwikkelaar in een kwaad daglicht is komen te staan.’

Jan Dalemans: ‘Een ontwikkelaar die bij ons actief is, werd vijftig jaar en nodigde alle burgemeesters in de regio uit. Ik ben niet gegaan.’

Hoe gaat u om met bouwovertredingen? Is handhaven niet zeer lastig voor wie zo dicht bij de burgers staat?
Tom Coppens: ‘Ik denk dat de handhaving te veel is doorgeschoven naar de gemeenten. Het zou makkelijker zijn als dat regionaal of provinciaal georganiseerd wordt.’

Dieter Wouters: ‘Daarom werken we voor de handhaving samen met de intercommunale. Maar het is ook een zaak van mentaliteitsverandering bij de inwoners. Verharding bijvoorbeeld, wat een eindeloze strijd is dat! We hebben een woonwijk van 500 huizen in zijn geheel onthard. Nu moeten we elke week door die wijk rijden om te kijken of er toch niet iemand weer verhard heeft. Want als we er één toelaten, zijn we weer bij af.’

Jan Dalemans: ‘Iedereen wil bomen, maar niet voor zijn deur. En als ze er staan, worden ze niet zelden kapot gesnoeid.’

Tom Coppens: ‘Die cultuur is maar moeilijk te wijzigen. Als je veertig jaar niet hebt opgetreden, zijn er al zoveel precedenten. Toch moet je praten, in debat gaan, participatie organiseren, mensen onderling laten praten, het sociale kapitaal in de gemeente aanwenden.’

Wat verwachten gemeenten van Vlaanderen om de bouwshift op het terrein te realiseren?
Jan Dalemans: ‘Een wettelijk kader met werkbare instrumenten en beperkte administratieve planlast, en voldoende centen natuurlijk. Hechtel-Eksel is een buitengebied te midden van stedelijke en kleinstedelijke gebieden. We zien het openruimtefonds als een compensatie omdat we de lucht zuiveren voor de andere gemeenten. Dat mag nog meer gehonoreerd worden. In het Gemeentefonds krijgen we per inwoner maar een fractie van wat sommige andere lokale besturen ontvangen.’

Dieter Wouters: ‘Ik vind dat Vlaanderen iets aan de beroepsprocedures moet doen. Ofwel zijn we verantwoordelijk voor onze ruimtelijke ordening ofwel niet. Die keuze wordt niet gemaakt. Wij nemen als college, ondersteund door de administratie, in eer en geweten een beslissing, bijvoorbeeld dat iemand ergens niet mag bouwen. Die persoon gaat in beroep bij de deputatie en die kan ons overrulen. En dus gaat bij een weigering iedereen consequent in beroep bij de provincie en daarna nog eens bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen. Ik vind dat men niet inhoudelijk in beroep zou mogen gaan, maar enkel op procedurevlak.’

Jan Dalemans: ‘Onlangs hadden we een project waarvan we vonden dat er te hoog werd gebouwd. Na beroep bij de deputatie kreeg de ontwikkelaar gelijk. Wij zijn in beroep gegaan bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen en hebben verloren. De bouw is begonnen, te hoog naar onze zin. In ons RUP Hechtel-centrum staat dat er maar twee hoog mag worden gebouwd, die ontwikkelaar bouwt drie hoog. Wat is de waarde van een RUP dan nog?’

Tom Coppens: ‘Volgens mij ontbreken voor het realiseren van de bouwshift ook concrete doelstellingen voor elke gemeente. En dus kan de ene gemeente haar woonuitbreidingsgebieden openzetten en de buur ze schrappen. Daar moet toch coherentie in zitten.’

Dieter Wouters: ‘Er wordt niet regionaal gedacht. Idem voor bedrijventerreinen. Al onze buurgemeenten hebben er nieuwe, onze ondernemingen trekken voor een deel weg. Als we ze willen houden, moeten we eigenlijk zelf een bedrijventerrein ontwikkelen. Maar als ik het regionaal bekijk, denk ik dat er voldoende ruimte is voor bedrijven. We moeten regionaal denken en op dat niveau ook de lusten en lasten spreiden.’

Doet u het nog graag, ruimtelijke ordening?
Dieter Wouters: ‘Ik vind het de boeiendste bevoegdheid die ik heb. Samen met mijn collega’s kan ik de gemeente echt vormgeven. Ik zal misschien nog twee of acht jaar burgemeester zijn, maar ik zal hier blijven wonen. Ik wil niet heel mijn leven op projecten kijken waarover we niet tevreden zijn.’

Jan Dalemans: ‘Er speelt altijd een zeker conflict tussen algemeen en individueel belang. Als je altijd de helikoptervisie voor ogen houdt en niet op individueel niveau denkt, dan zullen mensen achteraf misschien toch wel zeggen: hij had gelijk.’ —

Bart Van Moerkerke is redacteur Lokaal
Voor Lokaal 12 | 2022