Omgeving: Woonreservegebieden straks onder de stolp

Het voorstel van decreet dat woonreservegebieden voor twintig jaar onder een stolp plaatst, is klaar voor bespreking in het parlement. Woonreservegebieden staan op het gewestplan meestal als ‘woonuitbreidingsgebied’ aangeduid. Voor alle duidelijkheid: onbebouwde percelen die gelegen zijn in gebieden met de bestemming ‘woongebied’ zijn dus géén woonreservegebied. In Vlaanderen zijn zo’n 12.000 hectare woonreservegebieden nog onbebouwd, terwijl er in woongebied nog bijna 22.000 hectare aan onbebouwde bouwgronden beschikbaar is. Afgelopen mei werd een amendement ingediend dat de originele tekst van het voorstel van decreet Woonreservegebieden volledig vervangt. Deze tekst zal straks behandeld worden in het Vlaams parlement.

De stolp over de woonreservegebieden betekent een belangrijke koerswijziging tegenover de bestaande situatie. Op dit moment kan de ontwikkeling van een woonreservegebied enkel onmiddellijk worden vergund voor een groepswoningbouwproject, een zéér specifieke manier van projectontwikkeling. Daarnaast is de ontwikkeling van het gebied mogelijk wanneer de provincie, na advies van de gemeente, een principieel akkoord geeft over die ontwikkeling. Vanzelfsprekend kan een woonreservegebied ook worden bebouwd als er eerst een ruimtelijk uitvoeringsplan wordt opgemaakt dat de bestemming van het gebied verandert. Die laatste werkwijze is weliswaar de ‘koninklijke weg’, maar ze is tijdrovend en kostbaar voor gemeenten.

Als het decreet ook echt wordt goedgekeurd, kan een woonreservegebied in de toekomst niet meer worden bebouwd, tenzij de gemeenteraad alsnog toestemming geeft. De ‘stolp’ gaat dus over alle woonreservegebieden, terwijl gemeenten de sleutel krijgen om ze eraf te halen, via het zogenaamde vrijgavebesluit. Indien een stuk grond tegen 2040 niet ontwikkeld is, zal de Vlaamse overheid een planinitiatief nemen om de gronden een gepaste bestemming te geven. Natuur- of landbouwgebied bijvoorbeeld. De (nieuwe) planschaderegeling geldt dan voor de betrokken eigenaars.

In 2021 gaf de VVSG een advies over het idee van de stolp. Op zich vinden we het een goed idee: het levert een concrete bijdrage aan de gewenste bouwshift. Maar bebouwing in woonreservegebieden voorkomen is maar één deel van het antwoord. De tweede grote uitdaging zit in de aanpak van de nog niet bebouwde bouwgronden in woongebied. Die onbebouwde woongebieden zijn immers omvangrijker en nog gemakkelijker bebouwbaar dan de woonreservegebieden. Er kan onmiddellijk een vergunning voor worden aangevraagd. Een deel van die onbebouwde woongebieden is echter slecht gelegen of ligt in gebieden met een overaanbod aan bouwmogelijkheden, waardoor ze evengoed beter niet worden bebouwd.

Bovendien vonden we toen dat het voorstel nog verbeterd kan worden. Zo hadden we twijfels of het bijkomende instrument van het ‘vrijgavebesluit’ wel nodig is. Met dit besluit haalt de gemeenteraad de stolp weer van het woonreservegebied af. Tegelijkertijd kon de gemeente dan inrichtingsprincipes vastleggen, zodat áls er dan toch een woonreservegebied bebouwd wordt, dit echte ‘state of the art’-wijken worden. Afhankelijk van de bron blijkt uit onderzoek dat tussen de 2% en 15% van de niet-bebouwde woonreservegebieden zodanig gunstig is gelegen ten opzichte van een kern, dat ontwikkeling ervan toch overwogen kan worden. Omdat de ontwikkeling van een woonreservegebied eerder de uitzondering dan de regel zou moeten zijn én de wens leeft om die gebieden echt als ‘state-of-the-art’-wijken te ontwikkelen, is juist de opmaak van een ruimtelijk uitvoeringsplan interessant. Dát is het gepaste instrument om bestemming, inrichting en beheer van een gebied te regelen en in het voorafgaande proces de verschillende belangen af te wegen en draagvlak te creëren, en het bestaat al. Maar in het voorliggende aangepaste voorstel van decreet is het instrument van het ‘vrijgavebesluit’ blijven staan.

Het voorstel van decreet verplicht gemeenten het vrijgavebesluit te baseren op onder meer de uitspraken van het Ruimtelijk Beleidsplan, en als er dat niet is, op het gemeentelijk structuurplan. Maar er is nog maar één gemeente met zo’n beleidsplan. Alle andere gemeenten werken nog met structuurplannen. Die zijn opgemaakt in een tijd dat nog niemand van de bouwshift had gehoord. Wat dat betreft zijn ze verouderd. Daarom valt het volgens ons te verwachten dat er met de invoering van het vrijgavebesluit een resem ontwikkelingen zullen komen op plekken waarvan je (nu) niet meer wilt dat ze bebouwd raken. Als gemeente moet je je immers houden aan de uitspraken in je structuurplan. De VVSG vroeg daarom eerder om op te nemen dat de beslissing over vrijgave gebaseerd moet zijn op het – per definitie – actuele gemeentelijk beleidsplan of op een herbevestigd structuurplan. Ook die suggestie is niet overgenomen in het amendement van het voorstel van decreet. Sterker nog: de mogelijkheid om je beslissing over de vrijgave van een woonreservegebied te baseren op een Beleidsmatig Gewenste Ontwikkeling is in het nieuwe voorstel van decreet geschrapt.

Het voorstel van decreet waarover het parlement zal oordelen, is dus inhoudelijk en procedureel aangepast. Waar zitten de opvallendste verschillen met de eerste tekst?

Nieuw is om te beginnen dat de initiatiefnemers de gemeente kunnen dwingen om een uitspraak te doen over haar interesse om al dan niet een initiatief van vrijgavebesluit op te starten. Daarbij moet ze – volgens de ontwerpteksten – rekening houden met onder meer de criteria die in de ruimtelijke plannen zijn opgenomen. Of het college ook een eigen prioriteitenafweging kan maken om te beslissen of het een vrijgavebesluit-procedure opstart (bijvoorbeeld beschikbaarheid betere bouwlocaties elders in de gemeente of regio, grenzen aan de gemeentelijke plancapaciteit) is onduidelijk. Wenselijk is dit in ieder geval.

Nieuw is ook dat het Departement Omgeving mee aan tafel zit bij het totstandkomingsproces van het vrijgavebesluit. Voorlopig is het ons onduidelijk welke boodschap deze ambtenaren zullen kunnen brengen. Ook Vlaanderen worstelt immers al lang met het vervangen van het verouderd Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen door het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen.

Derde wijziging die in het oog springt: als tot ontwikkeling van een woonreservegebied wordt besloten, moeten die nieuwe wijken echte voorbeeldprojecten worden. Het gaat dan bijvoorbeeld over een hoge woningdichtheid, veel groen, (groeps)parkeren en een goede waterhuishouding. Vandaar dat het oorspronkelijke voorstel van decreet het had over ‘voorschriften’ die in het vrijgavebesluit aan de projectontwikkelaar worden meegegeven en die duidelijk maken aan welk kwaliteitsniveau het toekomstige project moet voldoen.

De term ‘voorschriften’ is in het huidige voorstel vervangen door ‘lasten en voorwaarden’. Dit lijkt te gaan over méér dan louter een semantische aanpassing, gelet op de beperkende omschrijving die ‘lasten en voorwaarden’ hebben in de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening. Wellicht worden daardoor op die plekken ook minder ambitieuze projecten mogelijk. Ook onze vraag om planbaten in te voeren als een woonreservegebied wordt vrijgegeven om zo als overheid financiële middelen te hebben om de wijk of de toegang ertoe te verbeteren, is niet overgenomen.

De VVSG wees eerder ook op de voorgenomen ‘90%-regel’. Die houdt in dat als een bestaand woonreservegebied toch al grotendeels bebouwd is (90%), de rest van het gebied verder verkaveld kan worden, zonder dat hier eerst nog nadere stappen moeten worden gezet. In de huidige situatie kan enkel voor groepswoningbouw onmiddellijk een vergunning worden overwogen, maar straks zouden op basis van de 90%-regel dergelijke restgebieden ‘gewoon’ bouwgrond worden, waardoor er bijvoorbeeld ook eengezinswoningen op gerealiseerd kunnen worden. Het is dan niet langer nodig dat het over groepswoningbouw gaat of dat er eerst een vrijgavebesluit wordt afgeleverd. De VVSG vroeg deze regeling niet zo in te voeren, omdat ook die 10% gronden waardevol kunnen zijn om onder de stolp te zetten, bijvoorbeeld omdat ze onderdeel zijn van een groen-blauw netwerk. Deze suggestie is wél overgenomen in het huidige voorstel van decreet.

Tot slot pleitte de VVSG ervoor geen aparte regeling in te voeren voor gronden in handen van sociale woonorganisaties. We realiseren ons dat dergelijke gronden in het verleden met overheidsmiddelen gekocht zijn met het idee om er de broodnodige sociale woningen op te realiseren. Ze daar nu niet voor gebruiken kan lijken op het niet goed aanwenden van gemeenschapsmiddelen. Niettemin heeft de doelgroep waarvoor sociale woonorganisaties bouwen, nog meer baat bij een juiste ligging dan andere groepen. Daarom is het geen goed idee slecht gelegen bouwgronden te benutten voor sociale woningen. Ook met dit punt is in het nieuwe voorstel rekening gehouden. En de praktijk? Er zijn nog vragen over hoe de invoering van de stolp zal uitpakken op het terrein. Zo vrezen sommigen een stormloop aan aanvragen tot het initiëren van vrijgavebesluiten.

Projectontwikkelaars zullen onder het motto ‘eenvoudiger zal het er niet op worden’ misschien nog snel hun gronden willen ontwikkelen. We vermeldden het al: uit gegevens blijkt dat maar 2% tot 15% van de woonuitbreidingsgebieden goed gelegen is en dus ruimtelijk gezien wel degelijk voor bebouwing in aanmerking komt. Het aantal positieve vrijgavebesluiten zou dus eigenlijk heel laag moeten zijn. Zullen gemeenten in staat zijn om ongewenste projecten ook daadwerkelijk tegen te houden? Zij werken immers met vaak verouderde documenten en de druk om wél te ontwikkelen kan hoog zijn. En meer fundamenteel: is het juridisch wel correct om de planschadefactuur door te schuiven naar 2040? En ook: kunnen lokale overheden, net zoals de Vlaamse overheid nu van plan is voor de woonreservegebieden, ook gemeentelijke stolpen invoeren maar dan in woongebied? Dat laatste zou pas echt helpen om de bouwshift mee te realiseren. Elke wijziging van de regelgeving brengt vragen en onzekerheden met zich mee. Maar als het op bouwrechten aankomt, is het zeker aangewezen die zo klein mogelijk te houden.

Het decreet woonreservegebieden hangt nauw samen met het Instrumentendecreet (decreet betreffende het realisatiegericht instrumentarium). In het voorjaar van ’22 was daar binnen de Vlaamse regering een akkoord over, maar ook die regelgeving moet nog in het parlement worden behandeld. Belangrijkste aspect is dat de planschaderegeling wel degelijk op de schop gaat, tegen de wil van de VVSG. We vrezen dat de planschadefactuur, de vergoeding die eigenaars krijgen als hun grond door een plan van de overheid in waarde vermindert, hierdoor vele malen hoger zal uitvallen dan nu het geval is. En daardoor wordt de bouwshift onbetaalbaar.

De Vlaamse regeringspartijen maakten echter de keuze om de voorgenomen verruiming van de planschaderegeling wel degelijk door te voeren. Ze geven hiervoor verschillende redenen op: ten eerste meent de regering dat het beter is eigenaars volledig voor hun schade te vergoeden. Daarnaast wordt aangegeven dat de Landcommissie die de schade zal vaststellen, wel degelijk rekening zal houden met het feit dat sommige gronden gewoon niet zoveel waard zijn ook al gaat het om bouwgrond, bijvoorbeeld omdat ze ‘achterin’ zijn gelegen.

Tot slot zal de Vlaamse overheid een financiële bijdrage geven als door een ruimtelijk uitvoeringsplan een herbestemming gebeurt naar bos (2/3 van het planschadebedrag) of naar natuur, landbouw of overig groen (de helft). Voor 1.600 hectare natte bouwgronden neemt Vlaanderen zelf een initiatief. Het Instrumentendecreet is natuurlijk veel meer dan de vernieuwde planschaderegeling. Er worden ook andere instrumenten om een grondbeleid te voeren aangepast of in het leven geroepen. De VVSG wees echter vanaf het begin op de complexiteit van deze instrumenten. Daarom verwachten we niet dat deze vanaf het begin volop worden ingezet door gemeenten om de bouwshift te realiseren. —

Xavier Buijs is VVSG-stafmedewerker ruimtelijke ordening
Voor Lokaal 09 | 2022

• Lees meer over de stolp over de reservegebieden, de bouwshift en het VVSG-standpunt in Lokaal 2/2021 (p. 34-38), Lokaal 04/2021 (p. 4) en Lokaal 1/2022 (p. 52-55).
• Het aangepaste voorstel van decreet vind je via www.vlaamsparlement.be/nl/ parlementaire-documenten (zoek op ‘amendement woonreservegebieden’).
• Een analyse van de ligging van de woonreservegebieden vind je via omgeving. vlaanderen.be/nl/woonreservegebieden-in-vlaanderen

Een reactie? Neem contact op met xavier.buijs@vvsg.be.