Omgeving: Zonevreemd gebruik van open ruimte speelt bouwshift parten

Uiteraard denken we bij ‘bouwshift’ en ‘ruimtebeslag’ haast vanzelf aan wat we allemaal bouwen om te wonen, te werken en ons te ontspannen. Maar complementair daaraan loopt er een problematiek die relatief weinig in de kijker komt en toch een niet te onderschatten aspect van de bouwshift in zijn totaliteit vormt: ruimtebeslag in de ‘zachte’ bestemmingen. Het gaat dan overwegend over landbouwgebied. Meer bepaald rijst de vraag hoe we het bijkomende ruimtebeslag in die bestemmingen het best beheersen, aangezien die niet bedoeld zijn voor functies en bewoning die niets met de land- en tuinbouw te maken hebben.

Voor Peter Lacoere, docent ruimtelijke ontwikkeling bij Hogent, kent de materie weinig geheimen. Hij deed ze ook al uit de doeken tijdens de VVSG-Woondag van vorig jaar. ‘Landbouwgebied neemt in Vlaanderen een zeer grote oppervlakte in,’ weet hij. ‘Op zich hebben landbouwbestemmingen geen link met de bouwshift, maar die link zie je overduidelijk wel wanneer je kijkt naar het ruimtebeslag, en met name het zonevreemde ruimtegebruik in die gebieden. Dat ruimtebeslag is hoog. Meer zelfs, in totaal is niet minder dan een derde van alle ruimtebeslag in Vlaanderen gesitueerd in de zogenaamde zachte bestemmingen, met landbouw op de eerste plaats; natuur en bos vervolledigen het plaatje.

Dus, een derde van alles wat we nodig hebben voor het functioneren van onze nederzettingsstructuur, bevindt zich in die zachte bestemmingen. We spreken over niet minder dan 150.000 hectare ruimtebeslag. Daarvan is huisvesting met 42.000 hectare de grootste landgebruiker; een aanzienlijke oppervlakte wordt dus gebruikt voor wonen in landbouwgebied. Bovendien was het bijkomende ruimtebeslag in landbouwgebied in de laatste jaren voor slechts 22% agrarisch gerelateerd. Dat betekent dat het hele overige deel van dat ruimtebeslag te maken heeft met woningen, ondernemingen, praktijken en dergelijke meer, die in het landbouwgebied terechtkomen.’

Voor de duidelijkheid: het betreft ongeplande, niet-bedoelde ontwikkelingen. ‘Wie deze schaal vergelijkt met die in de buurlanden, moet vaststellen dat onze ruimtelijke ordening lek is wanneer het gaat over landbouwgebied,’ aldus Peter Lacoere. ‘Verdichting in Vlaanderen is een feit, met een groeiende kernversterking in zowel stedelijk gebied als gemeenten en hoofddorpen. Maar tegelijk neemt de verspreiding van functies ook in landbouwgebied toe.’

De inname van gebied in zachte bestemmingen stijgt sneller dan die in harde bestemmingen. Verhoudingsgewijs is er de laatste jaren meer (landbouw)grond in gebruik genomen (en dus meer onaangeroerde grond of ‘niet-ruimtebeslag’ verdwenen) in landbouwgebied dan in de harde bestemmingen, terwijl deze laatste wel voor zulke innames bedoeld zijn. ‘In het kader van de bouwshift kun je aan zulke vaststellingen bepaalde acties koppelen,’ legt Peter Lacoere uit. ‘Binnen de harde bestemmingen enerzijds is al veel ruimte ingenomen, daar is de logische gang van zaken om zoveel mogelijk kansen te grijpen voor verdichting, ontwikkeling en herontwikkeling binnen het bestaande ruimtebeslag.

Dat is welhaast de voornaamste doelstelling van de bouwshift. Tegelijk zal het waarschijnlijk nodig zijn om de niet-gebruikte gronden in die harde bestemmingen gedeeltelijk te neutraliseren, dat wil zeggen: gronden die niet goed gelegen zijn voor ontwikkeling, ook effectief niet te ontwikkelen. Wat de zachte bestemmingen betreft, anderzijds, moet je volgens dezelfde bouwshiftlogica ruimtebeslag natuurlijk maximaal gaan vermijden, en streven naar een maximaal behoud van niet-ingenomen gebied. Daar wringt nu net het schoentje: het bijkomende ruimtebeslag in landbouwgebied stijgt, en stijgt almaar sneller. Voor de bouwshift is dat problematisch en contraproductief.’

Ervaren gemeenten het wonen in landbouwgebied als problematisch of, meer nog, als een toenemend probleem? Een korte steekproef onder deelnemende lokale besturen aan de Woondag lijkt wel in die richting te wijzen. Ruwweg de helft van de bevraagden ziet voor de eigen gemeente een probleem in de toenemende omvorming van hoeves tot burgerwoningen, waardoor landbouwfuncties in de knel kunnen komen. Een minderheid ervaart die ontwikkeling als niet-problematisch, los van die fractie van gemeenten waar de problematiek niet of minder aan de orde is. Maar niet enkel het wonen en de hoeves zelf zijn problematisch. Ook zonevreemde bedrijvigheid in de stallen of de open ruimte is dat, zoals verderop zal blijken.

De bouwshift legt een limiet op in de vorm van een curve voor de afbouw van het bijkomende ruimtebeslag. Het nieuwe planologische regime wordt er een van finale begrenzing waarbinnen alles in de toekomst moet gebeuren. Tegen 2040 mag, zoals gezegd, geen bijkomende ruimte meer aangesneden worden voor bebouwing of verharding. Dus wat er tot dan nog bijkomt, moet zeer zuinig worden benut binnen de limiet tot 2040 (maximum van 16.300 ha).

Wat meer is, de limiet maakt geen onderscheid tussen harde of zachte bestemmingen: hij geldt voor alle bestemmingen in de ruimteboekhouding, over alle gewestelijke, provinciale en gemeentelijke uitvoeringsplannen heen bekeken. De afbouw verloopt met andere woorden binnen een gesloten stelsel. Dat betekent dat hoe meer inname we nog toelaten in landbouwgebied (en bij uitbreiding natuur en bos), hoe minder ruimte nog aansnijdbaar zal zijn in de harde bestemmingen, en omgekeerd. De harde en de zachte bestemmingen zijn hier communicerende vaten. De problematiek van ruimtebeslag in landbouwgebied moet dus mee op de agenda van de bouwshift, om deze zo snel mogelijk af te bouwen.

Wat is nu het probleem? Tegen 2040 moet de ontwikkeling van grond zo ruimtelijk efficiënt mogelijk worden gehouden binnen de zones die daarvoor bestemd zijn. Met name de zones met harde bestemmingen hebben een ontwikkelingslimiet gekregen in de bindende gewestplannen en de uitvoeringsplannen vanaf 1980. Door die limieten kunnen we meten en in kaart brengen waar de harde bestemmingen nog liggen en hoeveel er zijn, en hoeveel gronden daar vrij zijn van ruimtebeslag. We hebben het dan over de gronden die zich nog in landbouwgebruik of in een natuurlijke staat bevinden, maar een bestemming hebben zoals woongebied, haven, industriegebied, recreatief gebied – met andere woorden, alles wat een inname van die gronden kan betekenen waardoor het landbouwgebruik of natuurlijk gebruik afneemt.

De hoeveelheid open ruimte die door harde bestemmingen onder druk staat, is kwantificeerbaar. De kaart van de harde bestemmingen toont dat daar nog 60.000 hectare bijkomende inname van ruimte zou kunnen gebeuren. Veel daarvan is gesitueerd bij de steden en in en rond havengebieden, in het centrale deel van Vlaanderen en ook in Limburg, waar de demografische behoefte lager is. ‘In Limburg is er frictie tussen groot aanbod en kleinere behoefte,’ merkt Peter Lacoere op. ‘Dat doet zich ook voor in West-Vlaanderen, maar daar is er veel minder bestemd, dat is alvast een opmerkelijk verschil tussen oost en west.’ Nu kunnen we, met een aansturende planologische werkwijze, voor de harde bestemmingen keuzes maken: welke ruimte snijden we nog aan, en welke niet? Voor de zachte bestemmingen hebben we dat momenteel echter niet onder controle: innames in landbouwgebied zijn een niet-gepland fenomeen, dat bovendien niet begrensd is.

Het beeld dat uit gedeeltelijk onderzoek op te maken valt, is onthutsend. Volgens een studie uit 2017 zou 14 procent van het agrarisch gebied in Vlaanderen een zonevreemd gebruik kennen. Onderzoek in de provincie Antwerpen stelt dan weer vast dat 29 (!) procent van het landbouwgebied daar is ingenomen voor ander gebruik, een trend van erosie van de landbouwruimte die zich lijkt door te zetten. Daarbij komt dat een derde van de landbouwbedrijven in de voorbije vijftien jaar is verdwenen.

‘Die gebouwen zijn dus ergens toegewezen geraakt voor andere soorten gebruik, onder andere voor wonen,’ duidt Peter Lacoere. ‘In het licht van de huidige afkalving en de vergrijzing van de landbouwers kan in de komende vijftien jaar nog eens de helft van de landbouwzetels vrijkomen,’ voegt hij eraan toe. Wat gebeurt er dan met die agrarische goederen en vastgoed? Voor constructies geldt in ons land de vrije verkoop, ze komen dus vrij op de vastgoedmarkt, waar ze een prijsopdrijvend effect hebben. Dat creëert op zijn beurt mogelijke problemen voor startende landbouwersgezinnen, of landbouwers die op een andere plaats willen uitbreiden.

‘We mogen niet aannemen dat zo’n zonevreemd gunstregime slechts hier en daar in onze regio voorkomt,’ meent Peter Lacoere. ‘Het gaat om vele kleintjes die samen een grote oppervlakte innemen. Dat leidt uiteindelijk tot een grootschalig systeem van “verrommeling” dat ontsnapt aan planning. Op de koop toe worden ook de planbaten omzeild in gevallen waar de vergunning voor de nieuwe functie wordt verleend, zonder dat er herbestemming heeft plaatsgehad en er een belasting is gekomen op de onderneming of huisvesting die in de plaats van een landbouwhoeve komt. Waardoor de vergunning de facto neerkwam op een opwaardering van de functie.’

Wat de omliggende gronden betreft is het risico reëel dat de productieve oppervlakte voor landbouw en veeteelt afneemt door fenomenen van vertuining, verpaarding, verharding die die gronden onttrekken aan hun landbouwfunctie. Want ook de gronden worden in een aantal gevallen mee verkocht met de hoeve. Met name de vertuining van landbouwgronden is allerminst een marginaal fenomeen, waarschuwt Peter Lacoere. ‘Gebruik van de bijbehorende gronden als tuin naast lintbebouwing is zonevreemd gebruik dat uitloopt voorbij de gebouwen en constructies. Het tast het landbouwgebruik aan. De schaal waarop dat gebeurt, of het nu aan de randen van woongebied of midden in landbouwgebied is, valt niet te onderschatten.’

Maar zonevreemd gebruik van landbouwgoederen heeft nog meer implicaties. Een merkwaardig gevolg van de inname van landbouwhoeves voor klassiek wonen is dat de milieucontouren voor aanpalende landbouw veranderen. Bij de nieuwe bewoners kunnen nieuwe hinderklachten ontstaan naar landbouwers toe, terwijl deze laatsten hun grond op een zone-eigen manier exploiteren en het het ‘wonen’ is dat daar de facto niet thuis hoort. De nieuwe bewoning schept daarnaast verwachtingen naar gemeenten op het vlak van dure ontsluitingen en nutsleidingen zoals rioleringen. Moeten gemeenten daarin meegaan, wetende dat er kostbare ingrepen nodig zijn voor de aansluiting van kleine aantallen constructies in gebied met verspreide bebouwing? Ook de mobiliteitssituatie in het landbouwgebied verandert, met toenemend verkeer over smalle landbouwwegen die daar niet voor berekend zijn: van en naar woningen, maar ook ondernemingen, praktijken en kantoren die terechtkomen in landbouwhoeves.

Ten slotte gaan door de nieuwe (zonevreemde) innames van landbouwhoeves en -gronden kansen op ontharding en landschapsherstel verloren. ‘Net daar zitten nog netto winstkansen voor de bouwshift,’ aldus Peter Lacoere. ‘De Vlaamse regering heeft een onthardingsdoelstelling van twintig procent voor ogen in landbouwgebied en in de andere zachte bestemmingen. Dat betekent dat we veel meer vrijkomende gebouwen en verhardingen moeten afbreken om aan landschapsherstel te doen.’

Wegen we de risico’s en kansen die zonevreemd wonen met zich brengt, tegen elkaar af, dan tekent zich uiteindelijk een genuanceerd beeld af. Naast het reële probleem van zonevreemd gebruik in landbouwgebied dat moet worden erkend en beheerst in termen van ruimtebeslag, dienen zich toch bepaalde oplossingen aan. Zo tonen de cijfers dat veel van het agrarische vastgoed dat vrijkomt, niet meer geschikt is voor startende landbouwersgezinnen of landbouwondernemingen, en dat het aanbod van dat vrijgekomen vastgoed de toekomstige behoeften van die sector ruim overstijgt. In dat gegeven zitten drie kansen – of althans aandachtspunten. Moeten we ten eerste voor de vrijgekomen constructies meer inzetten op sloop en landschapsherstel? ‘Ongetwijfeld,’ vindt Peter Lacoere. ‘Maar gezien de schaal van wat er vrijkomt, zal het ook moeilijk zijn om dat door de gemeenten en Vlaanderen allemaal te laten opnemen.’

Ten tweede komen er voor die hoeves met erfgoedwaarde kansen op renovatie, en is het een goede zaak dat hergebruik redding en behoud brengt voor waardevolle gebouwen; ook al betreft het dan een minderheid van de gevallen. Derde en belangrijkste aandachtspunt is het pensioen dat de stoppende landbouwer haalt uit de verkoop van het agrarisch vastgoed. ‘De overheid moet daar voldoende oog voor hebben,’ stelt Peter Lacoere. ‘Wanneer de gemeente, de Vlaamse Landmaatschappij of een andere overheidsinstantie zo’n vastgoed opkoopt, moet de afzwaaiende landbouwer uit de vergoeding voldoende inkomsten kunnen halen. Nu vindt hij of zij die op de vrije vastgoedmarkt.’

Wordt er toch gekozen voor renovatie en zonevreemd gebruik, dan moet het perfect mogelijk zijn om die in de toekomst te beperken tot het bestaande woonvolume in plaats van uitbreidingen toe te staan. Nog een stap verder is dat de gunst van zonevreemd gebruik nog enkel mogelijk wordt mits in ruil de andere gebouwen en verhardingen gesloopt worden (een zogenaamde ‘ruimte-voor-ruimteregeling’ zoals ze in Nederland bestaat). Peter Lacoere: ‘Overtollige en leegstaande constructies zoals stallingen, en ook de grote verhardingen eromheen zouden we moeten kunnen laten slopen en weghalen. Een specifiek fenomeen in het Vlaamse land is dat zulke constructies nu nog lange tijd leeg blijven staan, omdat er geen sloopverplichting is maar ook omdat de huidige regelgeving aan eigenaars op die manier de toelating garandeert om op dezelfde plaats nog een nieuw gebouw tot duizend kubieke meter bij te zetten.’ Met een sloop- en onthardingsverplichting gekoppeld aan zonevreemd gebruik draagt de nieuwe eigenaar van de landbouwhoeve dan bij tot ontharding en landschapsherstel van het landbouwgebied.

Hoe dan ook is het vooral de landbouw- en natuurgrond die in de toekomst moet worden afgeschermd voor inname. Lokale besturen kunnen daar een belangrijke rol in spelen. Peter Lacoere verwijst in dat verband naar Deinze dat een openruimtefonds in het leven riep en 250.000 euro per jaar vrijmaakt voor de aankoop van verspreide bebouwing met leegstand in het open landschap. De gemeente gaat daar ook over tot sloop. Het handhavingsbeleid ten slotte zou zich zowel op gemeentelijk als gewestelijk niveau prioritair kunnen richten op de meest grootschalige innames. Die vertegenwoordigen immers de grootste ‘shift’ qua ruimtebeslag. —

Pieter Plas is hoofdredacteur Lokaal
Voor Lokaal 10 | 2022