Op het moment van de redactie van dit stuk, woedt de coronacrisis volop. Het aantal besmettingen, hospitalisaties en helaas ook doden loopt op. Alle scholen zijn gesloten, en alleen de noodzakelijke winkels en diensten blijven open. Iedereen krijgt de vraag zoveel mogelijk binnen te blijven, en alle manifestaties zijn geannuleerd. Lokale besturen proberen hun rol zo goed mogelijk te spelen. Ze blijven zelf of intergemeentelijk de huisvuilophaling organiseren, diensten burgerzaken leveren de noodzakelijke documenten af, sociale diensten van OCMW’s staan in voor de hulp aan de zwaksten in de samenleving, woon-zorgcentra proberen de opgelegde quarantaineregels zo in te vullen dat het leefbaar blijft voor de ouderen en werkbaar voor het personeel, de politie waakt over de naleving van de opgelegde verbodsbepalingen, besturen werken mee in triage- of schakelzorgcentra enzovoort.
Het is vandaag onmogelijk om te becijferen wat de effecten zullen of kunnen zijn van deze crisis op de lokale financiën. Daarvoor ontbreekt immers becijferde informatie over wat de lokale besturen extra of net minder doen in vergelijking met ‘normale’ tijden, over de gevolgen van maatregelen van andere overheden, over de economische consequenties van de massale tijdelijke sluitingen en werkloosheid en over de duur van deze crisis. Wat we vandaag wel kunnen doen, is de financiële kwetsbaarheid van de lokale meerjarenplannen onderzoeken. We bekijken daarbij de gemeenten en OCMW’s samen, omdat de financiële evenwichtsverplichtingen vanaf het meerjarenplan 2020-2025 voor beide besturen samen gelden.
We maken onze analyse op basis van 298 van de 300 meerjarenplannen. Die van Herstappe en Meulebeke zijn op dit moment niet beschikbaar in de databank van de Vlaamse overheid. De Vlaamse lokalen besturen rekenen voor 2020 op een gezamenlijk beschikbaar budgettair resultaat van ruim 1,1 miljard euro. Tegen 2025 zou dat nog 550 miljoen euro bedragen. De totale autofinancieringsmarge zou in 2020 op 339 miljoen euro uitkomen, en in 2025 op 441 miljoen euro. Zoals gezegd, moet alleen in 2025 de autofinancieringsmarge positief zijn, maar toch is dat voor de meerderheid van de besturen de hele periode 2020-2025 het geval. In 2020 verwachten slechts 55 van de 300 gemeenten en OCMW’s een negatieve autofinancieringsmarge, een aantal dat de jaren nadien stelselmatig afneemt.
De bovenstaande overschotten vormen de ‘matras’ waarover lokale besturen beschikken om eventuele schokken op te vangen: hoger dan verwachte uitgaven of lager dan verwachte ontvangsten.
Aan ontvangstenzijde zijn ook in deze coronatijden de grote gemeentelijke inkomstenstromen gegarandeerd. Het gaat om het Gemeentefonds, de aanvullende personenbelasting (gebaseerd op inkomens verdiend in 2018 en 2019) en zelfs de opcentiemen op de onroerende voorheffing. De Vlaamse overheid besliste intussen wel om de aanslagbiljetten voor de onroerende voorheffing voor bedrijven later te versturen, maar door het voorschottensysteem wordt dit voor de gemeenten grotendeels geneutraliseerd. Alleen bij de afrekening in 2021 kan dit een verschil maken. Een mogelijk effect is er wel door de Vlaamse beslissing om ondernemers voor de betaling van de verkeersbelasting zes maanden betalingsuitstel te geven (de gebruikelijke twee maanden, verhoogd met vier).
De stortingen van de opdeciemen aan de gemeenten gebeuren de maand na de ontvangst door de Vlaamse overheid, dus hier kan een vertraging ontstaan, met eventueel minder ontvangsten in 2020. De opdeciemen hebben echter een aandeel van gemiddeld minder dan 1% van de totale gemeentelijke exploitatie-ontvangsten, al ligt dat percentage in gemeenten met leasingbedrijven op het grondgebied iets hoger. Voor de eigen gemeentelijke belastingen hangt het effect vooral af van eigen gemeentelijke maatregelen. Diverse gemeenten beslisten al om bepaalde bedrijfsbelastingen niet, later of tegen een verlaagd tarief te heffen. Of en in welke mate gemeenten dat doen, zal voor een groot deel afhangen van de duurtijd van de regeringsmaatregelen waardoor onder meer de horeca en andere dan voedingszaken moeten sluiten. Verder kunnen gemeenten bedrijven die ten gevolge van de coronacrisis definitief de boeken zouden moeten sluiten, uiteraard niet meer belasten.
Aan de ontvangstenkant zien we verder de effecten op retributie-inkomsten, zoals uit zwembadtickets, de verhuur van sportzalen en andere infrastructuur, kinderopvang of deelnamegelden voor culturele evenementen en allerhande jeugdkampen. Op de totale lokale ontvangsten gaat het om relatief bescheiden bedragen, maar ze spelen natuurlijk wel mee.
Aan de uitgavenkant is het beeld gemengd. Er zijn uiteraard extra uitgaven door de coronacrisis, maar die worden deels gecompenseerd door minderuitgaven. Zo wordt de politie wel belast met nieuwe toezichtstaken, maar op andere vlakken is er een sterke daling van het werkvolume, omdat er geen verkeersregeling moet zijn aan de scholen en grote (sport)manifestaties niet doorgaan. Op het vlak van de lokale personeelsuitgaven kan er zelfs sprake zijn van een besparing, omdat veel diensten verplicht gesloten zijn en er daardoor ook minder vergoedingen voor weekend- en avondwerk moeten worden uitbetaald. Ook de exploitatieuitgaven zullen wellicht dalen, want tal van gebouwen zijn een hele tijd gesloten, met daarbij ook de energieslurpers zoals zwembaden en sporthallen.
Bijkomende corona-uitgaven zijn er wellicht wel op het sociale vlak. OCMW’s krijgen te maken met bijkomende hulpvragen en dus uitgaven. De mate waarin dat gebeurt, zal mede afhangen van de duur van de crisis en van de begeleidende maatregelen van de federale en Vlaamse overheid. Verder trekken verschillende besturen extra middelen uit om de lokale handel te steunen of om tijdelijke triage- en schakelzorgcentra voor patiënten te organiseren. Ook de aankoop van extra medisch beschermingsmateriaall is vrijwel niet gebudgetteerd. Hetzelfde geldt voor soft- en hardware die besturen kopen om digitale vergaderingen te organiseren voor de politieke organen.
Het bovenstaande kwantificeren kan zoals gezegd vandaag nog niet. Maar we kunnen wel nagaan welke uitgavenstijging of inkomstendaling de gemeenten en OCMW’s aankunnen, rekening houdend met de resultaten die ze voor 2020 in het meerjarenplan hadden vooropgesteld. Uiteraard is een negatief toestands- of structureel evenwicht over een afgelopen jaar niet verboden, maar het kan besturen wel dwingen om financieel bij te sturen in functie van de volgende jaren.
Hoe sterk mogen de lokale uitgaven stijgen?
De geplande exploitatie-uitgaven van de Vlaamse gemeenten en OCMW’s bedragen voor 2020 bijna 12,5 miljard euro, en zouden tegen 2025 oplopen tot 13,5 miljard euro. Als alle Vlaamse gemeenten en OCMW’s één bestuur zouden zijn, dan zouden ze een stijging van de exploitatie-uitgaven met bijna 9% aankunnen alvorens het beschikbare budgettaire resultaat voor 2020 (en voor zover al de rest gelijk blijft) negatief zou worden. Maar de verschillen tussen de besturen zijn groot. Dat blijkt uit de gegevens in grafiek 1. Zo worden 66 Vlaamse gemeenten (22%) in 2020 al deficitair bij een stijging van de exploitatieuitgaven met 1% of minder. Dwingt de coronacrisis de lokale besturen om de uitgaven met 5% te verhogen, dan neemt het aantal gemeenten en OCMW’s met een tekort toe tot 122.
Bij deze aantallen past enige relativering. De coronacrisis zal overal leiden tot bijkomende uitgaven, maar tegelijk andere uitgaven doen dalen, bijvoorbeeld voor energiekosten van tijdelijk gesloten lokale diensten, voor avonden weekendwerk van een deel van het personeel, voor presentiegelden van geannuleerde vergaderingen van politieke organen en voor uitgestelde overheidsopdrachten. De regels over de beleids- en beheerscyclus bepalen trouwens dat het meerjarenplan voor het lopende jaar pas moet worden aangepast als de totale exploitatie- of investeringsuitgaven boven het geplande niveau gaan. De kans dat dit in de loop van 2020 echt nodig is, lijkt beperkt. Maar een lager dan verwacht overschot of effectief deficit kan besturen wel dwingen om de komende jaren te saneren om te blijven voldoen aan de evenwichtsvereisten.
Hoe sterk mogen de lokale ontvangsten dalen?
Lokale besturen kijken ten gevolge van de coronacrisis niet alleen aan tegen een stijging van de uitgaven, maar riskeren ook een daling van de ontvangsten. Daarom rijst ook hier de vraag naar de budgettaire ruimte. Gemeenten en OCMW’s ramen voor 2020 een bedrag van 13,5 miljard euro exploitatie-ontvangsten. Die zouden tegen het einde van deze planningsperiode oplopen tot 14,8 miljard euro. Als alle gemeenten en OCMW’s één enkel bestuur zouden vormen, dan wordt het gezamenlijke beschikbare budgettaire resultaat in 2020 negatief als de exploitatie-ontvangsten met 8,3% zouden dalen. Gezien het grote belang van inkomsten uit Gemeentefonds, opcentiemen onroerende voorheffing en aanvullende personenbelasting, stromen die zeker dit jaar niet of amper door de crisis zullen worden beïnvloed, lijkt de kans op een dergelijke daling eerder klein. Maar voor individuele besturen is dat anders. Die kunnen een stuk kwetsbaarder zijn dan wat het gemiddelde laat uitschijnen. We hebben de situatie samengevat in grafiek 2.
69 Vlaamse gemeenten zullen dit jaar al bij een ontvangstendaling van 1% of minder een negatief beschikbaar budgettair resultaat laten optekenen. 124 gemeenten zijn niet opgewassen tegen dalingen van de ontvangsten met 5% of minder.
Deze aantallen zullen uiteraard hoger liggen bij een combinatie van een uitgavenstijging en een ontvangstendaling. Dat blijkt uit de gecombineerde analyse in tabel 1.
Tabel 1 leert ons bijvoorbeeld dat bij een toename van de exploitatie-uitgaven met 1% én een gelijktijdige daling van de exploitatie-ontvangsten met 2%, 100 Vlaamse gemeenten en OCMW’s deficitair worden voor het beschikbaar budgettair resultaat. Stijgen de totale exploitatie-uitgaven door de coronacrisis met 2% en is er tegelijk een negatief ontvangsteneffect van 4%, dan dreigen op 132 plaatsen rode cijfers
De berekeningen hierboven gaan uit van eerder eenmalige effecten van de coronacrisis op het lokale uitgaven- en ontvangstenpatroon in 2020. Dat is natuurlijk helemaal niet zeker. De kans is reëel dat wat nu gebeurt ook meer structurele economische gevolgen met zich meebrengt, met een (zware?) economische krimp tot gevolg. Gemeenten zullen die vooral voelen via de ontvangsten uit de aanvullende personenbelasting (APB), omdat die rechtstreeks samenhangen met de in een bepaald jaar verdiende inkomens en de daarop betaalde personenbelasting. Als mensen tijdelijk of definitief hun baan verliezen, daalt hun inkomen en dus de personenbelasting die ze verschuldigd zijn.
Daar komt nog eens het effect bovenop van de lagere aanslagvoet waartegen vervangingsinkomens worden belast. De personenbelasting voor de inkomens verdiend in 2020 komt bij de gemeenten binnen in 2021 en 2022. Voor de eenvoud gaan we ervan uit dat het effect van een inkomensdaling in 2020 via de APB voor één derde in 2021 en voor twee derde op het boekjaar 2022 zal worden aangerekend. Het APBeffect van de coronacrisis vandaag inschatten, is zeer moeilijk. Daarom maken we de berekening voor een daling van de APB uit aanslagjaar 2021 (inkomsten 2020) met 5, 10, 15 en 20% in vergelijking met wat de gemeenten voor de APB in hun meerjarenplanning hadden opgenomen. Voor de eenvoud gaan we er verder van uit dat de daling eenmalig is, en dat de belastbare inkomens in inkomstenjaar 2021 weer op het peil van 2019 zitten.
Ook dat is natuurlijk niet zeker. De resultaten hebben we weergegeven in grafiek 3. Die leert dat een negatief corona-effect van 5% op de gemeentelijke APBinkomsten in 2021 in vijftig gemeenten leidt tot een negatief beschikbaar budgettair resultaat. In 2022 loopt dat op tot 76. Uiteraard liggen die aantallen hoger, als de APB-inkomsten nog meer zouden zakken. De oorzaak van de hogere aantallen voor 2022 in vergelijking met 2021 is dubbel: het grootste deel van het APB-effect situeert zich in 2022. Bovendien ramen de Vlaamse gemeenten voor 2022 een beschikbaar budgettair resultaat van 614 miljoen euro, wat aanmerkelijk minder is dan de 778 miljoen euro van 2021.
Toch is er voor 2021 en 2022 budgettair ook een lichtpuntje. Zo gaat het Planbureau er momenteel vanuit dat er, na de laatste in februari 2020, geen nieuwe overschrijding van de spilindex zou komen in 2020 en 2021. In veel meerjarenplannen hebben lokale besturen wellicht een jaarlijkse loonindexering met 2% ingecalculeerd. Een minder sterke stijging van de personeelsuitgaven kan de verwachte APBdaling deels compenseren.
Zolang de storm voluit woedt, is het niet mogelijk de schade exact vast te stellen. Toch kunnen we nu al concluderen dat de coronacrisis ook voor de Vlaamse lokale besturen niet zonder financiële gevolgen zal blijven. Een deel van de besturen kan dit wellicht zonder grote problemen opvangen, ook al omdat we nog bij het begin van de bestuursperiode zitten. Andere gemeenten en OCMW’s zullen verplicht worden bepaalde geplande uitgaven uit te stellen of zelfs te schrappen, of op zoek te gaan naar bijkomende inkomsten. Dat laatste is absoluut niet vanzelfsprekend, zeker nu de hele samenleving naar de overheden kijkt om het economische weefsel overeind te houden. •
Jan Leroy is VVSG-directeur bestuur
Voor Lokaal 05 | 2020
