Onderbescherming of het niet opnemen van rechten door mensen in armoede of met een beperkt inkomen is een van de redenen waarom sociaal beleid niet altijd goed werkt. Waarom rechthebbenden zich niet gedragen zoals beleidsmakers verwachten, is een van de onderzoeksdomeinen van Wim Van Lancker, verbonden aan het Centrum voor Sociologisch Onderzoek van de KU Leuven. ‘Beleidsmakers en onderzoekers zijn er lang van uitgegaan dat ondergebruik van rechten een probleem van de betrokkenen zelf was, omdat ze niet goed geïnformeerd waren of de maatregelen niet snapten. Natuurlijk moeten we goed communiceren en informeren, maar dat is niet de hoofdoorzaak van non-take-up. Het probleem kan in de hele flow zitten, vanaf de regelgeving tot de uitvoering van het beleid door de man of vrouw aan het loket.’
Kun je dat even verduidelijken?
‘Vorig jaar dacht het Vlaamse parlement na over een compensatie van inkomensverlies ten gevolge van covid. Probleem: de overheid wist niet wie inkomensverlies leed of had geleden. Het parlement besliste om via het Groeipakket, de vroegere kinderbijslag, te werken. Mensen die een sociale toeslag krijgen boven op het Groeipakket, zouden een extra premie van 130 euro krijgen als ze inkomen hadden verloren. Om misbruik te voorkomen moesten ze drie maanden inkomensverlies kunnen bewijzen. Dat was een hoge drempel. De uitbetalers van het Groeipakket werden ingeschakeld om te informeren en te helpen. Maar er waren veel loketten gesloten, mensen moesten telefoneren. Nog een drempel. Het resultaat was dat de goedbedoelde regelgeving nauwelijks effect had, er was een ondergebruik van naar schatting tachtig procent. Dat is niet de schuld van de wetgever of van de uitbetalers of van de rechthebbenden, maar van al die schakels samen. Dat maakt het fenomeen van non-take-up zo complex.’
Lokale besturen geven ook aanvullende steun uit eigen middelen. Doen zij het beter dan de Vlaamse of federale overheid?
‘Dezelfde mechanismen spelen, maar voor zaken die lokaal georganiseerd worden zonder dat er centrale wetgeving of budgetten aan vasthangen, kun je makkelijker de take-up vergroten. Op domeinen met veel lokale speelruimte kunnen de medewerkers die met personen of gezinnen aan de slag gaan, rechtstreeks aankloppen bij hun collega’s die over aanvullende steun gaan. Er is veel meer vrijheid om de lokale instrumenten op een soepele manier in te zetten. Maar het zou natuurlijk nog beter zijn als ook lokale besturen van bij het begin het perspectief van de kwetsbare gebruiker meenemen.’
Weten we hoe groot het probleem van nontake-up is?
‘Nee, we moeten het doen met schattingen die lang niet altijd betrouwbaar zijn. Ik stel vast dat armoedecijfers vaak opgeblazen worden, tot mijn grote ergernis. Een befaamde schatting van non-take-up van het leefloon in België sprak van 56 tot 75 procent. Ruim de helft tot drie kwart van de mensen met recht op een leefloon zou dat niet opnemen. Sta me toe deze schatting met een korrel zout te nemen. Heel recent was er veel te doen over de lege brooddozen. Een op de vier kinderen zou met honger op de schoolbanken zitten. Dat is onmogelijk. Tien procent van de kinderen en jongeren van nul tot achttien jaar groeit op in een gezin in armoede.
Hoe kun je dan aan een vierde lege brooddozen komen? We hebben daar gewoon geen goede cijfers over. Het beste cijfer komt uit een representatieve enquête en zegt dat er in ons land drie procent van de nul- tot vijftienjarigen niet dagelijks een gezonde, verse maaltijd krijgen. We verwachten ook snel de resultaten van het TAKE-onderzoek van de Universiteit Antwerpen, dat gedegen schattingen wil maken van het ondergebruik van bijvoorbeeld het leefloon in België. Daar kijk ik erg naar uit.’
Wat kunnen lokale besturen ondernemen om non-take-up terug te dringen?
‘De inbreng van het lokale niveau in het algemeen is zeer belangrijk. Dat gaat niet alleen over gemeente en OCMW, ook allerlei middenveldorganisaties spelen een rol. Denk aan de ziekenfondsen die federaal georganiseerd en lokaal zeer aanwezig zijn, of aan het Vlaamse Agentschap Opgroeien dat met Kind en Gezin bij nagenoeg alle jonge ouders aan huis komt. In Kortrijk hebben we getest of outreachend beleid leidt tot een groter gebruik van sociale rechten en dienstverlening. Getrainde mensen gingen bij gezinnen langs met de expliciete opdracht om door hun ogen naar de werkelijkheid te kijken. Dat was zeer interessant, ze zagen plots veel drempels die je niet ziet als je aan de kant van het beleid staat.
Zo moet je met veel diensten telefonisch contact opnemen om een afspraak te maken. Dat blijkt een hoge, onzichtbare drempel te zijn. Dienstverleners zijn zich daar niet van bewust, want zij zien natuurlijk alleen de mensen die deze drempel overwonnen hebben en niet de anderen. In Kortrijk hielden de outreachers digitaal contact met de gezinnen via sms of whatsapp, dat is veel laagdrempeliger dan telefoneren. Als een gezin een officiële brief kreeg, stuurde het die onmiddellijk door naar de outreacher die zeer snel en concreet kon helpen. Heel belangrijk in het traject waren vertrouwen, openheid en een niet-bestraffende houding. We hebben de medewerkers echt gevraagd om niet te oordelen, om niets af te nemen. Dat vertrouwen opbouwen vraagt tijd. En dat is net wat maatschappelijk werkers niet hebben. Vlaanderen wil nu meer inzetten op outreachend werken. Dat is goed, maar het zal ook investeringen vragen.’
Outreachend werken vraagt toch dat je die mensen al op de radar hebt?
‘Dat is een cruciaal probleem. In Kortrijk hebben we samengewerkt met Kind en Gezin, want dat komt over de vloer bij zowat alle gezinnen waar een kindje geboren wordt. De organisatie stelt op basis van die bezoeken ook een eigen kansarmoede-index op. Ze weet welke gezinnen ondersteuning nodig hebben. Het is goed nieuws dat er ook op Vlaams niveau wat beweegt om het doorstromen van gegevens van Kind en Gezin naar lokale besturen makkelijker te maken, met respect voor de GDPR-regels. Dankzij die data kunnen lokale besturen veel gerichter op huisbezoek gaan. De doelgroep die ze op die manier bereiken is natuurlijk beperkt, gezinnen met jonge kinderen. Mensen met oudere kinderen, alleenstaanden, ouderen vallen buiten de boot.
Lokale besturen moeten dus overal voelsprieten kunnen uitsteken. Dat vraagt een andere organisatie, een andere manier van werken: veel meer aanwezig zijn op het terrein, signalen opvangen en er beleidsmatig ook iets mee doen. Politieke steun is van fundamenteel belang om de vaak kleine signalen om te zetten in beleidsdaden. Is een lokaal bestuur niet bereid de organisatie bij te sturen, te aanvaarden dat het zelf ook fouten maakt en signalen ernstig te nemen, dan heeft outreachend werken niet veel zin.’
Voelsprieten uitsteken betekent samenwerken met de vele organisaties die op het lokale terrein actief zijn. Hoe doe je dat?
‘Toegegeven, dat is niet makkelijk. Het landschap is zeer complex, er is soms competitie of spanning. Sommige lokaal actieve organisaties zijn ontsproten aan ideologische bewegingen die mee aan de knoppen draaien en daarvoor gesubsidieerd worden. Ze hebben niet de neiging zich open te stellen, wat een voorwaarde is voor goed outreachend werk. Informatiedoorstroming is essentieel en vraagt openheid van tientallen, soms honderden spelers. Als iemand bijvoorbeeld een paar weken naar de voedselbank gaat, is het nuttig dat aan het OCMW te melden zodat er een maatschappelijk werker kan langsgaan bij die persoon. Ik weet niet hoe we dat kunnen oplossen. Gespecialiseerde organisaties moeten hun werk goed kunnen doen, maar wel open zijn en niet bang zijn om bijvoorbeeld subsidies te verliezen als ze kritisch zijn over het lokale beleid. Het goede nieuws is dat er al veel gebeurt in steden als Kortrijk, Oostende, Gent, Antwerpen, Mechelen.’
Is er een verschil tussen steden en kleine gemeenten?
‘Steden doen het vaak beter, de schaal is groter, ze hebben meer middelen, de historische aanwezigheid van allerlei middenveldorganisaties is er veel uitgebreider. De batterij aan maatregelen en organisaties is gewoon groter. Voor kleine gemeenten is het veel moeilijker om structureel sociaal beleid te voeren. En de nabijheid van het bestuur is enerzijds een troef maar anderzijds kan het stigma veel groter zijn, als iemand in een kleine gemeente bij het OCMW aanklopt. We mogen de verschillen tussen steden en kleine gemeenten ook niet overdrijven. Onderzoek van Marjolijn De Wilde toont dat verschillen in de manier waarop mensen behandeld worden door OCMW’s niet zozeer samenhangt met de grootte van de gemeente of de politieke kleur van het bestuur, maar wel met de maatschappelijk werker die voor ze zit. De medewerkers maken fouten, net als jij en ik, of interpreteren gedrag verkeerd. Dat verklaart voor een stuk non-take-up door mensen die al in het systeem zitten.’
Wordt sociaal beleid voldoende geëvalueerd?
‘Neen. Echt goed evalueren zit niet in het Vlaamse DNA, helaas. Dat heeft vaak niet te maken met een gebrek aan gegevens. Er wordt wel degelijk veel geregistreerd, maar in functie van controle en niet om te evalueren. Bestuurders hebben bij het opzetten van een beleidsmaatregel vaak ook geen duidelijke doelstelling voor ogen, ze leggen niet vast wanneer de maatregel een succes zal zijn. Een kleine stad wilde het niet-aanvragen van de verhoogde tegemoetkoming tegengaan en koppelde daar een eenmalige premie van 250 euro aan vast. Dat was een succes. Tot het armoederapport aangaf dat de armoede in de stad toenam. Logisch, want de verhoogde tegemoetkoming is een van de indicatoren om armoede te meten. Goed beleid leidde dus tot slechtere armoedecijfers. Het bestuur zat met de handen in het haar. Als het daar op voorhand goed over had nagedacht, had het de stijging in het armoederapport net als een indicatie van goed beleid kunnen duiden. Je moet dus goed nadenken van bij de start.’
Hoe kijk je naar de rechtenverkenner?
‘Digitale applicaties zijn niet de beste manier om de meest kwetsbaren te bereiken, zeker niet als er ook nog taalissues zijn. Ik verwacht meer heil van een rechtenverkenner voor professionals. Een outreachend medewerker ziet meestal snel de grote problemen van een gezin of persoon: huisvesting, kinderopvang, mobiliteit. Met een professionele rechtenverkenner kan hij meteen enkele zaken in gang steken en heel goed en snel sociaal werk leveren. Zo kun je digitalisering op een echt goede manier inzetten.’
Wat verwacht je van het automatisch toekennen van rechten?
‘Sinds bijna alle OCMW’s op de Kruispuntbank Sociale Zekerheid aangesloten zijn, gebeurt de toekenning van de verhoogde tegemoetkoming veel meer automatisch. Bij iemand die bijvoorbeeld aanklopt voor een leefloon, kan het OCMW direct checken of die persoon al een verhoogde tegemoetkoming heeft. Dat leidt bij aangesloten OCMW’s tot een bijna 100 procent opname van verhoogde tegemoetkoming. Dat zou voor meer sociale rechten moeten kunnen. Datastromen kruisen om te zien wat iemand al krijgt of niet, of hij recht kan hebben op een bepaalde uitkering of niet, prima. Maar het wordt gevaarlijker als we algoritmes automatisch laten beslissen over het toekennen van rechten, omdat er veel fouten zullen gebeuren.
In een onderzoek in samenwerking met het Kenniscentrum Vlaamse Steden bekijken we of we de toekenning van een leefloon niet wat soepeler kunnen laten verlopen met behulp van algoritmes, zonder de toekenning zelf automatisch te laten verlopen. Op basis van de KSZ-gegevens gaan we na of iemand automatisch recht kan hebben. Een groot deel van de aanvragers voldoet sowieso aan de basisvoorwaarden. Na een positief advies door het algoritme kun je bij hen de intake, het huisbezoek en allerlei administratieve rompslomp achterwege laten, het leefloon toekennen en de begeleiding door de sociaal werker opstarten.
Geeft het algoritme een negatief advies, dan is het resultaat niet het niet-toekennen van het leefloon maar het opstarten van een sociaal onderzoek. Slimme technieken kunnen de menselijke besluitvorming ondersteunen maar nooit vervangen. Door de toekenning te versoepelen komt er tijd vrij voor echt sociaal werk. Wat we vooral niet mogen doen, is digitaliseren en automatiseren zien als een argument om te besparen. We moeten dat gebruiken om de begeleiding van kwetsbare mensen te verbeteren.’ —
Bart Van Moerkerke is redacteur van Lokaal
Voor Lokaal 04 | 2022
De VVSG zette samen met OCMW Beveren een traject uit om onderbescherming aan te pakken. Sociaal.Net interviewde hierover twee maatschappelijk werkers: ‘Lokale premies kunnen een verschil maken’.
Verwant
