Fusies: 3,2,1 start: lessen uit de nieuwe fusies

Om vrijwillige fusies te stimuleren ontwikkelde de Vlaamse overheid enkele ondersteunende maatregelen zoals een overname van (een deel) van de schulden, een tijdelijke verhoging van het aantal schepenen en de garantieregeling voor het Gemeentefonds en het Investeringsfonds. Met de huidige bestuursperiode kwam daar de garantieregeling Openruimtefonds bij. Nu, twee jaar na de fusies, leek de tijd rijp om langs te gaan bij de lokale besturen die op het aanbod ingingen. Tussen april 2021 en februari 2022 voerde Audit Vlaanderen de thema-audit fusiebesturen uit. Hiermee wilde ze nagaan in hoeverre de nieuwe fusiebesturen een selectie van risico’s in de werking en dienstverlening hebben afgedekt. Daarnaast was het doel via deze thema-audit ook lessen en goede praktijken mee te nemen voor toekomstige fusiebesturen.

Audit Vlaanderen besliste alle zeven fusiebesturen op te nemen in deze thema-audit. Om dit binnen de voorziene tijd en capaciteit mogelijk te maken werd voor een tweesporenmethode gekozen. Naast de reguliere auditaanpak bij drie besturen werd een audit met begeleide zelfevaluatie gehouden bij de andere vier besturen. Het resultaat van de thema-audit is te vatten in de hieronder opgesomde vijf globale conclusies.

Nagenoeg alle fusiebesturen hanteerden een gestructureerde tot degelijke transitiemethodiek om de fusie tot een goed einde te brengen. Zo werd een projectstructuur opgezet met een afvaardiging vanuit de fuserende besturen, zowel op ambtelijk als op politiek vlak. Het vertrekpunt was meestal een fusiedossier (bestuurskrachtanalyse) met onder andere een sterkte-zwakteanalyse van de besturen en situering van de voor- en nadelen van een fusie. Het fusiedossier gaf mee de aanzet voor de verdere (project)aanpak. Toch werden projectrisico’s onvoldoende in kaart gebracht en werden maar enkele aspecten van het fusietraject geëvalueerd.

Alle fusiebesturen maakten prioritair werk van de opzet van deugdelijke dienstverlening op basis van een dienstverleningsmodel. In aanloop naar de fusie maakten de lokale besturen keuzes voor hun dienstverleningsmodel, waarbij nabijheid een belangrijk criterium was. Ze zetten versterkt in op digitalisering en een multikanaalaanpak (centrale balies, thema- en/of snelbalies, werken op afspraak…) en veelal de ontwikkeling van een front- en backoffice. Niettemin blijkt uit de gesprekken dat de ambitie om tijdens de fusie de dienstverlening ten aanzien van de burger te blijven garanderen, en wel zonder toegevingen op het gebied van kwaliteit, tot een hoge werkdruk leidde die ook in de nasleep van de fusie nog zijn tol eiste.

De organisatiestructuur is afgestemd op het dienstverleningsmodel en het verzekeren van de continuïteit van de werking. De organisatiestructuur kwam tot stand op basis van bepaalde criteria (onder andere eenpersoonsdiensten vermijden en back-ups creëren, efficiëntiewinsten) in lijn met de principes en doelstellingen van het dienstverleningsconcept. De meerderheid van de fusiebesturen beschikt zodoende over een duidelijk organigram. Toch stelt Audit Vlaanderen vast dat de samenwerking tussen administratie en politiek bij een beperkt aantal besturen soms moeilijk verloopt en dat de rol en/of samenstelling van het managementteam nog duidelijker kan. Organisatiewaarden zijn belangrijk maar leven nog onvoldoende in de praktijk. In bijna alle zeven fusiebesturen werden (nieuwe) organisatiewaarden geformuleerd die de nieuwe organisatiecultuur vorm moesten geven. Deze waarden blijken in de praktijk bij meerdere besturen onvoldoende bekend en/of geconcretiseerd te zijn. De instrumenten die deze organisatiecultuur mee kunnen ondersteunen (bijvoorbeeld deontologische code, afsprakennota) worden onvoldoende actief gebruikt. Maar twee fusiebesturen sensibiliseren hun medewerkers actief over de (vernieuwde) organisatiewaarden. Verder blijkt uit de gesprekken tijdens de audit dat de werksfeer binnen en tussen de diensten als (zeer) goed wordt ervaren. Alle besturen zetten ook in op het welzijn en de tevredenheid van hun werknemers, hoewel dit niet in alle gevallen binnen een formeel welzijnsbeleid kadert.

De organisatiebeheersing is nog onvoldoende gestructureerd. De auditresultaten tonen aan dat de meerderheid van de fusiebesturen (vijf van de zeven) over een nog onvoldoende gestructureerde organisatiebeheersing beschikt. Veelal is het kader voor organisatiebeheersing onvolledig. Daarnaast ontbreekt de verplichte jaarlijkse rapportering of blijkt deze onvoldoende degelijk. Tegelijkertijd stelt Audit Vlaanderen vast dat fusiebesturen met een degelijke werkwijze voor organisatiebeheersing ook de onderzochte risico’s in de andere thema’s van deze audit beter beheersen.

Met deze thema-audit wil Audit Vlaanderen ook maximaal toegevoegde waarde creëren door goede praktijken en geleerde lessen te delen. Zo werden er in totaal tien goede praktijken geïdentificeerd. Je kunt ze nalezen in de databank ‘goede praktijken’. Maar de fusiebesturen formuleerden ook belangrijke lessen voor lokale besturen die nu een fusie overwegen. Audit Vlaanderen groepeerde ze rond vijf onderwerpen en stelde tips op om ermee aan de slag te gaan (zie visual en kader hierboven).

Het rijtje van geleerde lessen sluiten de fusiebesturen af met een algemene bedenking: waren de hogere overheden eigenlijk zelf klaar? Hoewel ze terecht konden bij onder andere het Agentschap Binnenlands Bestuur, bleek dat ondersteunende instrumenten en advies tot stand kwamen op basis van de vragen die onderweg opdoken. De fusiebesturen botsten hierbij regelmatig op niet-fusievriendelijke regelgeving waarvoor dan een oplossing gezocht moest worden.

De omvang en invloed van de fusietrajecten laat zich ook nu nog voelen in deze nieuwe organisaties. Uit de gesprekken die we tijdens deze audit met medewerkers en mandatarissen voerden, blijkt dat er erg veel werk verzet is om de fusies mogelijk te maken. Volgende quote van Stefanie De Vlieger, algemeen directeur Deinze, vat het passend samen: ‘We steken niet weg dat het traject allesbehalve evident was. De reguliere werking moest gegarandeerd blijven boven op de uitrol en implementatie van het grootste veranderingstraject in jaren. Als lokaal bestuur werden we op hetzelfde moment geconfronteerd met de inkanteling van het OCMW én de fusie. Dit bleek zelfs een voordeel te zijn, de tijdsdruk verplichtte ons bezig te zijn met de grote lijnen en ons niet te verliezen in de details. In één beweging werden de krijtlijnen voor de nieuwe organisatie uitgetekend.’ —

Tania Jannis is auditor bij Audit Vlaanderen
Voor Lokaal 05 | 2022

Het volledige globaal rapport kun je raadplegen via Audit Vlaanderen.