wat vooraf ging
In het begin van vorige eeuw kregen de gemeenten de taak om op hun grondgebied in te staan voor de elektriciteitsvoorziening, en dit zowel voor de aanleg van de netten als voor de levering van de energie zelf. Met de jaren organiseerden steeds meer gemeenten deze activiteit in intercommunaal verband, dus samen met andere gemeenten. In Merksplas (met een eigen gemeentelijke leverancier van stroom) zien we vandaag nog een overblijfsel van de talrijke gemeentelijke energiebedrijven die er ooit geweest zijn.
In Vlaanderen werkten de gemeenten lange tijd onder twee vormen samen. Op ongeveer 80% van het grondgebied gebeurde dat samen met een private partner, het bedrijf Electrabel (dat zelf in 1990 ontstond uit de fusie van Ebes, Intercom en Unerg). Dat waren de zogenaamde gemengde intercommunales. Elders (met vooral Limburg, en enkele gebieden in West-Vlaanderen, Vlaams-Brabant en Antwerpen) was er geen private participatie, en zaten alleen de gemeenten (en de provincie) aan tafel: de zuivere intercommunales. De activiteiten van die energie-intercommunales bleven niet beperkt tot elektriciteit.
De voorbije decennia kwamen daar aardgas bij en later ook anders of minder gereguleerde activiteiten zoals waterverdeling en rioolbeheer, telecommunicatie (aanleg van de kabeltelevisienetten, die later via verkoop of erfpacht gedeeltelijk naar Telenet gingen). In de meeste gemeenten nam de elektriciteitsintercommunale ook de aanleg van het aardgasnet in handen, elders gebeurde dat door een ander intergemeentelijk samenwerkingsverband. Een gemeente kon zelfs voor de ene activiteit bij een zuivere energie-intercommunale aangesloten zijn, en voor de andere bij een gemengde. Door de fusies van 1977 waren er tot slot ook gemeenten met twee netbeheerders voor elektriciteit op het grondgebied.
De vrijmaking van de energiesector in 2002-2003 betekende een omwenteling voor de energieintercommunales. Ze mochten niet langer zowel netten beheren als energie verkopen. Die laatste activiteit werd gedereguleerd, en alle afnemers van stroom of aardgas (met uitzondering van de gedropte klanten, voor wie de DNB’s fungeren als sociale leverancier) konden voortaan bij een leverancier naar keuze terecht. De energie-intercommunales werden nu distributienetbeheerders. Voor die activiteit bleven ze monopolist, maar onder streng toezicht van een regulator: de VREG in Vlaanderen. Het toezicht op de netbeheerders Elia (elektriciteit) en Fluxys (aardgas) gebeurt door de federale regulator, de CREG. Vóór de liberalisering waren ook daarvoor andere spelers actief. Het hoogspanningsnet voor elektriciteit zat helemaal bij de producenten Electrabel en SPE, het transport en de verkoop van aardgas gebeurden door Distrigas.
Na de liberalisering van de energiesector bundelden de gemengde intercommunales de krachten in de werkmaatschappij Eandis. De zuivere deden hetzelfde via Infrax. Tegelijkertijd moest het belang van Electrabel in de gemengde entiteiten dalen, tot Engie-Electrabel in 2014 volledig verdween als aandeelhouder en de gemengde sector dus ook ‘zuiver’ werd. Daarmee was meteen ook een belangrijke voorwaarde vervuld voor een Vlaams-brede samenwerking van de DNB’s, wat op 1 juli 2018 resulteerde in de start van Fluvius, als gezamenlijke werkmaatschappij. Maar ook nadien was de sector nog in beweging, met enerzijds enkele fusies van DNB’s en anderzijds ook aanpassingen om de gebieden homogener te maken, zodat bijvoorbeeld op het grondgebied van één gemeente maar één netbeheerder voor gas en elektriciteit actief is. Sinds 1 januari 2023 verplicht het Energiedecreet de gemeenten om voor aardgas en elektriciteit bij dezelfde netbeheerder aan te sluiten. Bovendien moeten de netgebieden een geografisch aaneengesloten geheel vormen én ten minste 200.000 aansluitingen tellen.
Na enkele herstructureringen telt Vlaanderen eind 2022 nog tien erkende DNB’s voor elektriciteit: Fluvius Antwerpen, Fluvius Limburg, Fluvius West, Gaselwest, Imewo, Intergem, Iveka, Iverlek, PBE en Sibelgas. Voor de verdeling van aardgas zijn, op PBE na, dezelfde spelers actief, aangevuld met het Nederlandse Intergas Energie (intussen Enexis) voor het grootste deel van de gemeente Baarle-Hertog. Behalve die laatste zijn alle netbeheerders zogenaamde opdrachthoudende verenigingen, intergemeentelijke samenwerkingsverbanden met alleen de gemeenten van het betrokken werkingsgebied als aandeelhouder.
Vandaag is werkmaatschappij Fluvius System Operator, een coöperatieve vennootschap, voor 100% in handen van de elf Vlaamse DNB’s:
Fluvius Antwerpen: 18,10%
Iveka: 6,06%
Fluvius Limburg: 18,02%
Iverlek: 13,46%
Fluvius West: 5,24%
PBE: 3,65%
Gaselwest: 10,38%
Riobra: 1,52%
Imewo: 14,54%
Sibelgas: 1,92%
Intergem: 7,11%
Momenteel zijn enkele van deze DNB’s aan het samensmelten om te voldoen aan de vereisten van het Energiedecreet.
Daarnaast is er ook nog Fluvius OV (opdrachthoudende vereniging), de werkgever van de vroegere statutaire medewerkers van de zuivere energie-intercommunales. De aandeelhouders van Fluvius OV zijn de gemeenten die voorheen in die intergemeentelijke samenwerkingsverbanden participeerden. Het betrokken personeel wordt gedetacheerd naar Fluvius System Operator en ingezet voor het netbeheer en de andere Fluviusactiviteiten.
Een gebruiker van aardgas of elektriciteit ziet op zijn factuur vier belangrijke componenten: de eigenlijke energie (waarvan de prijs het voorbije jaar fors gestegen is), de kosten voor de distributie en de kosten voor het transport of de transmissie. Daarbovenop komen nog enkele heffingen en de btw, die sinds 1 maart 2022 6% bedraagt (voorheen 21%). De gemeenten zijn zowel betrokken partij in de distributie als in het transport of de transmissie. Vele participeren daarnaast ook indirect in de productie van groene stroom, maar daar hebben we het hier niet over.
Het transport of de transmissie van energie over grote afstanden en in grote volumes gebeurt door transportnetbeheerder Fluxys Belgium (aardgas) en transmissienetbeheerder Elia (elektriciteit). Beide bedrijven hebben voor hun respectieve activiteit een monopolie en zijn gedeeltelijk in gemeentelijke handen (zie elders in dit dossier).
Monopolie
In Vlaanderen zijn de distributienetten, die de energie via kabels en leidingen in de straten tot bij de aansluitingen brengen, in handen van de zogenaamde distributienetbeheerders (DNB’s). Elke DNB heeft in het hem toegewezen gebied een wettelijk monopolie: niemand anders kan dus de toelating krijgen om openbare distributienetten voor elektriciteit of aardgas aan te leggen. De DNB’s zijn opdrachthoudende intergemeentelijke verenigingen, met alleen gemeenten als aandeelhouder.
Ze hebben de wettelijke opdracht om het distributienet te beheren, uit te bouwen en te onderhouden, en ze vervoeren de energie over dat net naar de eindgebruiker. De DNB’s moeten daarbij enerzijds alle leveranciers die toelating kregen om te leveren via de distributienetten, en anderzijds alle gebruikers die aangesloten zijn op de netten, gelijk en neutraal behandelen.
Sinds 1 juli 2018 participeren alle Vlaamse DNB’s voor elektriciteit en aardgas in één gezamenlijke werkmaatschappij: Fluvius. Die voert de eigenlijke operationele taken uit in naam en voor rekening van de DNB’s.
Vlaamse regulator
Omdat de distributienetbeheerders elk in hun gebied een monopolie hebben, is er een regulator nodig. In Vlaanderen is dat de Vlaamse Regulator voor de Elektriciteits- en Gasmarkt (VREG). Die erkent voor elk distributiegebied één DNB voor telkens een periode van twaalf jaar. Het is ook de VREG die erop toeziet dat de DNB’s de wettelijke verplichtingen naleven.
Om hun taak te vervullen doen de DNB’s uiteraard investeringen en maken ze kosten om de netten te onderhouden en te exploiteren. Die kosten mogen ze verhalen op de gebruikers van het net, de eindafnemers van energie. Het zijn de leveranciers van elektriciteit en aardgas die de aangerekende kosten van het transport- en distributienetbeheer, alle heffingen en uiteraard ook de energie zelf factureren aan de klanten. De netvergoedingen storten ze vervolgens door aan de DNB’s en aan Elia, respectievelijk Fluxys.
De Vlaamse regulator VREG erkent niet alleen de DNB’s, hij legt ook om de vier jaar een zogenaamde tariefmethodologie vast. Die bepaalt hoe de DNB’s voor de gemaakte kosten worden vergoed en hoeveel de ‘billijke winst’ voor de aandeelhouders mag bedragen. De VREG zet de tariefmethodologie niet alleen in om bij de DNB’s een efficiënte bedrijfsvoering te stimuleren, hij wil de nettarieven ook verder doen dalen. Op basis van de tariefmethodologie beoordeelt de VREG de tariefvoorstellen van Fluvius en keurt deze uiteindelijk ook goed.
De huidige tariefperiode loopt over de jaren 2021-2024. Ze geldt alleen voor de activiteiten van Fluvius en de DNB’s die te maken hebben met het gereguleerde distributienetbeheer voor elektriciteit en aardgas. Wat dezelfde spelers doen voor bijvoorbeeld de aanleg en exploitatie van warmtenetten, valt hier totaal buiten en moet er boekhoudkundig ook van worden afgescheiden.
Kosten netbeheer
Binnen het gereguleerde netbeheer maakt men een onderscheid tussen exogene en endogene kosten. De exogene kosten vloeien voort uit activiteiten die aan een DNB worden opgelegd (bijvoorbeeld de aankoop van groenestroomcertificaten) zonder dat hij die zelf kan beïnvloeden. Exogene kosten komen rechtstreeks in de nettarieven terecht.
De endogene kosten hebben te maken met het onderhoud, de exploitatie en de uitbreiding van de netten zelf, en kunnen door de DNB’s meestal wel worden beïnvloed. Toch bevatten de endogene kosten ook een aantal niet-beïnvloedbare kosten, zoals de behandeling van gedropte klanten of de aankoop van netverliezen. De DNB’s kunnen de endogene kosten niet zomaar doorrekenen in de nettarieven. Om de nodige impulsen voor efficiëntie te geven werkt de VREG hiervoor met een zogenaamd ‘toegelaten inkomen’: het bedrag dat voor de netbeheerders moet volstaan om niet alleen de netten uit te bouwen, te exploiteren en te onderhouden, maar bovendien ook om intresten te betalen op leningen en om de aandeelhouders te vergoeden.
Maakt een netbeheerder voor die activiteiten meer kosten dan het ‘toegelaten inkomen’, dan komen die niet in de tarieven terecht en worden ze dus niet vergoed. De verschillende componenten van de endogene kosten worden niet bepaald op basis van de werkelijke kosten, maar forfaitair. Ze houden uiteraard rekening met de evolutie van de werkelijke kosten in het recente verleden, die worden doorgetrokken naar de toekomstige tariefperiode (de zogenaamde trendmethodologie). In tijden waarin de kosten snel stijgen (bijvoorbeeld door inflatie, nieuwe opdrachten zoals het plaatsen van digitale meters of oplopende intrestvoeten) loopt het toegelaten inkomen van de DNB’s daardoor soms achter op de werkelijke kosten. Het verschil tussen het toegelaten inkomen en de werkelijke kosten moet dan (tijdelijk) uit de financiële reserves worden bijgepast, of leidt tot lagere resultaten en dus een kleinere dividendvergoeding voor de aandeelhouders, de Vlaamse gemeenten.
Extra inspanning
Voor de lopende tariefperiode nam de VREG enkele extra maatregelen om de distributienettarieven te drukken. Zo gaat de regulator ervan uit dat de integratie van Eandis en Infrax, de voorgangers van Fluvius, tot een jaarlijkse recurrente kostenbesparing van 150 miljoen euro moet leiden. Haalt Fluvius dat doel niet, dan is dat in het nadeel van het resultaat en dus van de dividenduitkeringen aan de gemeenten. Verder is er de beslissing om voor de berekening van het toegelaten inkomen geleidelijk de vergoeding voor de geboekte meerwaarden op de activa te schrappen. Daardoor zakt de vergoeding van het vreemd en eigen vermogen.
Ook hier werkt de regulator immers niet met de echte cijfers, maar forfaitair. De VREG gaat uit van een verhouding 40/60 tussen eigen en vreemd vermogen, ongeacht de werkelijke situatie bij de DNB’s (die hiervan in mindere of meerdere mate afwijkt). Voor het eigen vermogen rekent de regulator met een vergoeding via dividenden van 4,08%, voor het vreemd vermogen (leningen dus) met 2,14%. Vandaag is al duidelijk dat die laatste factor te laag zal zijn, want tussen het moment van de beslissing over de nieuwe tariefmethodologie (augustus 2021) en vandaag (begin 2023) zijn de intrestvoeten op de markt sterk gestegen. Ook hier weer dreigt het verschil uiteindelijk door de aandeelhouders te moeten worden gedragen in de vorm van een lager dividend.
Op basis van de tariefmethodologie legt de VREG elk jaar het concrete toegelaten inkomen van elke DNB vast. De laatste beslissing dateert van 18 november 2022. In 2023 is het inkomen voor het netbeheer elektriciteit ongeveer gelijk aan dat van 2022. Het toegelaten inkomen voor aardgas stijgt met 11%. De verhogingen zijn vooral het gevolg van de inflatie en hadden zonder een extra inspanning door Fluvius (het eerder dan gepland terugbetalen van ontvangen tariefvoorschotten voor de uitrol van digitale meters en het niet meer aanvragen van nieuwe voorschotten) een stuk hoger moeten zijn. Op basis hiervan diende Fluvius namens de netbeheerders bij de VREG een concreet voorstel voor de distributienettarieven voor 2023 in. Die zijn voor elke netbeheerder verschillend (zie elders in dit dossier).
Minder geld naar gemeenten
Het belang van de dividenden uit energieparticipaties zit voor de Vlaamse gemeenten al lang in dalende lijn. Toen de energiemarkt in het begin van deze eeuw werd vrijgemaakt, verdween de verkoop van aardgas en elektriciteit uit de activiteiten van de energie-intercommunales, wat voor de gemeenten een financiële aderlating van enkele honderden miljoen euro per jaar betekende. Sindsdien is er de blijvende druk op de nettarieven, met een effect op de dividendstroom. Voor 2020 konden de Vlaamse gemeenten als aandeelhouders van de distributienetbeheerders voor gas en elektriciteit nog rekenen op ca. 256 miljoen euro aan dividenden, of een kleine 40 euro per Vlaming. Door de toepassing van de nieuwe tariefmethodologie zou dit bedrag in 2022 naar 155 miljoen euro dalen, of zowat 40% minder. De Vlaamse regering besliste eind 2021 wel om de gemeenten voor de jaren 2022- 2026 een gedeeltelijke compensatie van in totaal 146 miljoen euro toe te kennen.
Voor de gemeenten als enige eigenaar van de netbeheerders speelt niet alleen de blijvende maatschappelijke en politieke druk richting lagere nettarieven (nog versterkt door de sterke stijging van de energieprijzen in de nasleep van de Russische inval in Oekraïne), daarnaast wachten er ‘hun’ bedrijf Fluvius de komende jaren voor enkele miljarden euro aan bijkomende investeringen om de distributienetten klaar te stomen voor de energietransitie naar een fossielvrije samenleving. Zo moeten die netten worden aangepast aan steeds meer decentrale stroomproductie, met onder meer talrijke installaties van wind- en zonne-energie, maar is er ook een versterking nodig voor de verdere elektrificatie van de samenleving. Denk bijvoorbeeld aan de vele laadinfrastructuur wanneer het wagenpark op elektriciteit overschakelt.
Deze investeringen zullen vooral gefinancierd moeten worden met leningen, vreemd vermogen dus, waarvan de vergoeding zoals gezegd in de huidige tariefperiode aan de lage kant is in vergelijking met de stijgende marktrente. Bovendien dreigt een te scheve verhouding tussen vreemd en eigen vermogen het oordeel van de ratingagentschappen over de kredietwaardigheid van Fluvius aan te tasten, met nog eens hogere rentelasten tot gevolg. Met de huidige financiële toestand van de gemeenten – en de almaar dalende dividenden uit het netbeheer – lijkt de kans trouwens klein dat Fluvius bij de lokale besturen veel extra kapitaal kan ophalen.
De netbeheerders voor elektriciteit en aardgas staan de komende jaren voor een gigantische opdracht, niet alleen maatschappelijk maar ook financieel. Het wordt binnen die context cruciaal dat er over alle betrokkenen heen (Fluvius, gemeenten, Vlaamse overheid, regulator) gestreefd wordt naar een haalbaar plan om dit te realiseren, zonder te vervallen in een debat waarin de nettarieven alleen maar lager kunnen, omdat de gemeentelijke aandeelhouders het gerust met (nog) minder dividenden kunnen stellen. De DNB’s hebben recht op een faire vergoeding voor wat ze doen, ook al moet die de komende jaren stijgen om de noodzakelijke investeringen te kunnen blijven financieren en tegelijk hun financiële gezondheid te garanderen.—
Jan Leroy is senior expert data en analyse VVSG | Beelden Fluvius
Voor Lokaal 03 | 2023
Waarom verschillen de nettarieven?
Fluvius is de werkmaatschappij voor de verschillende DNB’s. De concrete toepassing van de tariefmethodologie van de VREG, wat resulteert in de uiteindelijke nettarieven, gebeurt echter voor elke DNB apart. Zo verschilt de hoeveelheid groenestroomcertificaten die de netbeheerders moeten opkopen bij de eigenaars van zonnepanelen (deel van de exogene kosten, die één-op-één kunnen worden doorgerekend). Daarnaast komen we uit een periode waarin de netbeheerders veel meer een eigen beleid voerden qua onderhoud, exploitatie en uitbreiding van de netten. Dat is bijvoorbeeld specifiek het geval op het vlak van het al dan niet ondergronds brengen van de elektriciteitsleidingen. Onder andere via de afschrijvingen werkt dat vandaag nog door in de nettarieven. Onder invloed van de overkoepelende opdracht van Fluvius groeien de netbeheerders uiteraard wel naar elkaar toe en zullen de tariefverschillen stilaan kleiner worden. Toch blijven er ook specifieke kenmerken over, bijvoorbeeld de bevolkingsdichtheid in de respectieve gebieden. Daardoor loopt het aantal aansluitingen per kilometer gas- of elektriciteitsleiding natuurlijk sterk uiteen, met invloed op de bedragen die voor de investeringen aan elke klant worden aangerekend.
De kortste weg om overal in Vlaanderen tot hetzelfde nettarief te komen is de creatie van één grote netbeheerder. De belangrijkste hinderpaal hierbij is het feit dat daardoor de nettarieven in sommige (meer landelijke) gebieden zullen dalen, maar elders in Vlaanderen noodzakelijkerwijze zullen stijgen. De lopende herschikkingen van het DNB-landschap ten gevolge van de verplichtingen van het Energiedecreet zullen de komende jaren de tariefverschillen al een stukje reduceren.
Fluxys
Fluxys Belgium is de Belgische beheerder van het transportnet voor aardgas. Fluxys Belgium is ook eigenaar van de LNG-terminal in Zeebrugge. Moedermaatschappij Fluxys is via diverse participaties ook betrokken bij het transport van aardgas elders in Europa en de wereld.
Fluxys Belgium is voor 90% in handen van Fluxys. De rest van de aandelen is beursgenoteerd. Fluxys zelf is voor 77,4% eigendom van Publigas, en verder zit 19,85% bij de Caisse de dépôt et placement du Québec (een Canadese instelling die pensioenfondsen beheert), 2,12% bij de Federale Participatiemaatschappij en 0,63% bij de medewerkers.
Publigas is een holding met Fluxys als belangrijkste participatie. Publigas zelf is voor 100% bezit van (para)gemeentelijke structuren. 55% van de aandelen zit bij Vlaamse entiteiten:
Fluvius Antwerpen: 6,59%
Imewo: 7,13%
Gaselwest: 6,84%
Intergem: 3,06%
IBEG: 1,23%
Iverlek: 6,74%
IKA: 9,10%
Vlaamse Energieholding: 14,31%
Over de drie voorbije boekjaren betaalde Publigas telkens 104,1 miljoen euro dividend uit aan de aandeelhouders, waarvan elke keer zowat 47,9 miljoen euro naar de Vlaamse gemeenten vloeide.
Wat Fluxys mag aanrekenen aan de gebruikers van het transportnet voor aardgas, wordt bepaald door de CREG, de federale energieregulator. Door de oorlog in Oekraïne steeg de doorvoer van aardgas in de terminal in Zeebrugge in 2022 spectaculair. De extra inkomsten die hierdoor worden gegenereerd, komen terecht op een zogenaamde ‘regularisatierekening’. De CREG kan beslissen om met dat geld het transportnettarief te verlagen – wat in juni 2022 al is gebeurd – of Fluxys toelaten een deel ervan te gebruiken voor investeringen. De federale overheid besliste echter om hiervan 300 miljoen euro af te romen voor de federale begroting. De regularisatierekening mag in geen geval naar een vergoeding van de aandeelhouders gaan. Publigas en de gemeentelijke aandeelhouders realiseren dus geen ‘overwinsten’ door de huidige energiecrisis.
Elia
Elia Group NV is de beheerder van het Belgische hoogspanningsnet voor elektriciteit. De nv is eigenaar van verschillende vennootschappen die in België en elders in Europa stroomnetten exploiteren.
Elia Group NV is voor 51,86% op de beurs genoteerd. De rest van de aandelen (48,14%) is in handen van twee (boven)gemeentelijke holdings: Publi-T (44,82%) en Publipart (3,32%). Voor Publi-T is de participatie in Elia zowat de enige activiteit.
Publi-T is helemaal in handen van de lokale besturen. 60% zit bij Vlaamse (para-) gemeentelijke structuren en enkele gemeenten:
Fluvius Antwerpen: 5,27%
IBEG: 1,08%
Fluvius Limburg: 9,34%
IKA: 6,25%
Fluvius West: 2,81%
Imewo: 9,01%
Gaselwest: 8,05%
Intergem: 4,29%
Gemeente Essen: 0,17%
Iveka: 0,07%
Gemeente Izegem: 0,27%
Iverlek: 7,27%
Gemeente Merksplas:
0,09%
PBE: 1,93%
Gemeente Vorselaar: 0,05%
Vlaamse Energieholding: 4,05%
Wat Elia aan de gebruikers van het hoogspanningsnet mag aanrekenen, wordt bepaald door de CREG, de federale energieregulator. Net als de Vlaamse DNB’s staat Elia door de energietransitie de komende jaren voor een groot investeringsprogramma, bijvoorbeeld voor grensoverschrijdende hoogspanningslijnen of infrastructuur om de op zee opgewekte stroom aan land te brengen.
Voor het boekjaar 2021-2022 keerde Publi-T een bedrag van 46,9 miljoen euro uit aan zijn Belgische aandeelhouders. Dat dividend steeg met 2% in vergelijking met het jaar voordien. 60% van dat geld was voor de Vlaamse (para)gemeentelijke aandeelhouders bestemd.
Vlaamse Energieholding
De Vlaamse Energieholding is een buitenbeentje onder de paragemeentelijke tussenstructuren in de energiesector. Hij werd in 1992 opgericht om de expansie van de toenmalige publieke stroomproducent SPE te financieren. Het gaat om een besloten vennootschap met een balanstotaal van zowat 319 miljoen euro (september 2022). Er zijn twee groepen aandeelhouders. De eerste is goed voor een belang van 34,3% en bestaat uit de financieringsholdings uit de vroegere zuivere energiesector Fineg (2,7%), Efin (3,9%), Nuhma (13,0%) en Creadiv (1,2%) en de stad Gent (13,5%). De tweede groep bestaat uit de aandeelhouders KBC Verzekeringen (11,0%), Capline (11,0%), Belfius Bank (8,3%), Ethias (13,3%) en P&V Verzekeringen (21,9%).
De Vlaamse Energieholding houdt zelf participaties aan in onder andere Publigas, Publi-T en windenergieproducent Aspiravi.
Verwant
