Afvalbeleid: Complex afvalbeleid doet gemeenten samenwerken

Lokale besturen spelen een prominente rol als dienstverleners van afvalbeleid. Het is een taak waarmee Vlamingen dagelijks en in al hun levensfases in aanraking komen. De recente coronacrisis stelde dat extra scherp: er moest meer huishoudelijk afval worden opgehaald en verwerkt en aan de recyclageparken stonden bij momenten lange files. Zoals voor de uitvoering van tal van taken hebben lokale besturen de keuze uit diverse vormen van dienstverlening.

Zo kunnen ze de uitvoering in eigen beheer houden, maar ook kunnen ze opteren voor verzelfstandiging, intergemeentelijke samenwerking, uitbesteding, PPS of privatisering. Het afvallandschap anno 2020 wordt voornamelijk gekenmerkt door intergemeentelijke samenwerking en uitbesteding. Vooral voor de huis-aanhuisinzameling en de afvalverwerking is dat het geval. Nog maar weinig gemeenten in Vlaanderen voeren deze taken uit in eigen beheer. Vanuit deze vaststelling onderzocht de UGent de evolutie van dienstverleningsvormen voor huis-aan-huisinzameling in negen gemeenten over de periode 1962-2020 en zocht ze ook naar een verklaring voor die evolutie. 

De onderzoekers baseerden hun resultaten op een uitgebreide documentanalyse: 3003 gemeenteraadsverslagen, 1380 verslagen van de afvalintercommunale en dertig interviews met politici en ambtenaren.

Ze formuleren drie relevante inzichten.

Het is duidelijk dat het afvalbeleid de voorbije zestig jaar bijzonder complex is geworden. Terwijl het beleid in de jaren 1960 en 1970 nog vooral gekenmerkt werd door een beperkte huis-aan-huisinzameling en storten, evolueerde dit vanaf de jaren 1980 naar meer verbranding. Vanaf de jaren 1990 maakte het een nog grotere stap vooruit: door de introductie van selectieve huis-aan-huisinzameling en recyclageparken werd de omslag gemaakt naar meer recyclage en hergebruik. Vandaag is er ook steeds meer aandacht voor preventie van afval via allerlei communicatie- en sensibiliseringsacties en lokale subsidies

Een tweede element betreft de evolutie van het gebruik van dienstverleningsvormen voor de huis-aan-huisinzameling. In de loop van de tijd kozen gemeenten meer voor intergemeentelijke samenwerking ten nadele van uitbesteding aan de markt en de uitvoering in eigen beheer. In de jaren zestig en zeventig, toen het gebied van de negen onderzochte gemeenten vóór de grootschalige fusieronde nog 39 gemeenten omvatte, werkten liefst 35 van de 39 gemeenten nog met uitbesteding. Gemeenten die de ophaling in eigen beheer uitvoerden, waren relatief grote gemeenten die ook een zekere vorm van toerisme kenden. Toen de ophaling steeds duurder en intensiever werd door onder meer de bevolkingsgroei maar ook door de hoeveelheid op te halen afval, kwam binnen de gemeenten en de centrale overheden (vooral de provincie en de federale overheid) al snel het debat op gang hoe ze zich het best konden organiseren. Bovendien geraakten de stortplaatsen vol, waardoor beleidsmakers de eerste initiatieven namen voor de bouw van afvalverbrandingsinstallaties. Vanaf de jaren tachtig kozen de gemeenten gradueel, en in verschillende snelheden, voor intergemeentelijke samenwerking met als uiteindelijk resultaat dat anno 2020 elke gemeente in dit onderzoek de voorkeur geeft aan intercommunale uitvoering.

Hoe valt die evolutie nu te verklaren? De gemeentelijke keuzes voor intergemeentelijke samenwerking en uitbesteding zijn sterk beïnvloed door een samenspel van institutionele, economische en organisatorische factoren. Vooral de evolutie van het afvalbeleid (institutionele factor) bleek doorslaggevend te zijn. In de jaren 1960 en 1970 beschikten de gemeenten niet over de organisatorische capaciteit (personeel en/of fysieke uitrusting zoals ophaalwagens) en economische draagkracht om zelf huis-aan-huisinzameling uit te voeren, wat deels ook de reden was dat de centrale overheid fusies oplegde in de jaren 1970.

Dit logistieke probleem, in combinatie met de evolutie van het afvalbeleid en de bijhorende steeds grotere uitdagingen (zoals het verbod op storten, de grotere hoeveelheid op te halen afval, de invoering van selectieve inzameling, maar ook meer recent de switch naar steeds meer toepassing van het principe ‘de vervuiler betaalt’), leidde ertoe dat gemeenten hun heil zochten in uitbesteding aan de markt en intergemeentelijke samenwerking.

Dat het afvallandschap vandaag vooral deze twee dienstverleningsvormen kent voor huis-aan-huisinzameling, is dus in grote mate terug te brengen tot de steeds groter wordende uitdagingen en de daarmee gepaarde investeringen in de loop van de tijd. Gezien de ambitie om onder meer de (rest)afvalcijfers per inwoner te blijven verlagen en de strijd tegen zwerfvuil en sluikstort op te voeren, zal het de komende jaren belangrijk blijven dat de lokale besturen elkaar blijven vinden en versterken. •

Drs. David Vos en Prof. Dr. Joris Voets zijn beiden werkzaam aan de UGENT (vakgroep bestuurskunde en publiek management)
Voor Lokaal 10 | 2020