Waarom hebben lokale besturen een pensioenprobleem?

Bij lokale besturen zijn twee soorten medewerkers in dienst. Traditioneel werken overheden met statutairen. Het gaat om mensen die eenzijdig zijn aangesteld door de overheidswerkgever op basis van een statuut (niet op basis van een arbeidsovereenkomst). Ze hebben ook een afwijkende socialezekerheidsregeling in vergelijking met een klassieke werknemer. Zo krijgen ze (doorgaans) een hoger pensioen, maar die pensioenkosten moeten wel gedragen worden door de lokale besturen zelf. Verder meer daarover.

De tweede soort medewerkers zijn contractanten. Zij hebben een arbeidsovereenkomst, zoals werknemers in de private sector. Ook hun socialezekerheidsregeling loopt grotendeels gelijk met een ‘gewone’ werknemer, en hun werknemerspensioen (doorgaans lager dan het ambtenarenpensioen) wordt gefinancierd door het Globaal Beheer van de Sociale Zekerheid, dus met werkgevers- en werknemersbijdragen, aangevuld met belastinginkomsten. De meeste lokale besturen voorzien ook in de opbouw van een aanvullend pensioen voor hun contractanten.

Vandaag zijn ca. twee derden van de medewerkers van lokale besturen contractanten. 

Lokale besturen moeten dus zelf instaan voor de financiering van de pensioenen van hun statutaire medewerkers. In theorie kunnen ze dat helemaal zelf doen, al dan niet met de hulp van een pensioeninstelling (bv. een pensioenverzekeraar). Maar zo goed als alle Belgische lokale besturen zijn hiervoor aangesloten bij het ‘Gesolidariseerd Pensioenfonds voor de Provinciale en Plaatselijke Besturen’, een onderdeel van de Federale Pensioendienst (FPD). Nieuwe lokale besturen (zoals bv. een nieuwe intercommunale of de recent opgerichte hulpverleningszones) zijn wettelijk verplicht om aan te sluiten bij dat gesolidariseerde pensioenfonds.

De financiering van de lokale ambtenarenpensioenen gebeurt via een zogenaamd omslagstelsel: jaarlijks int het gesolidariseerde pensioenfonds bijdragen bij de lokale besturen, en het gebruikt dat geld om de pensioenen voor dat jaar te betalen aan de gepensioneerde statutairen van diezelfde werkgevers. Per jaar wordt dus gekeken wat de verwachte pensioenuitgaven zijn en op basis van die raming wordt de jaarlijkse te innen bijdrage op het salaris vastgesteld. Het gaat om een ‘gesloten’ systeem, zonder financiering vanuit de Schatkist (op wat kleinere stromen voor ziekenhuizen en politie na). Als de pensioenuitgaven stijgen, gaan dus ook de bijdragen van de lokale besturen de hoogte in. Merk op dat voor de zelfstandigen-  en werknemerspensioenen een open financieringssysteem bestaat: daar komt de Schatkist wel tussen om de tekorten te dekken, en blijven de socialezekerheidsbijdragen constant.

Het Vlaamse regeerakkoord van 30 september 2019 voorzag voor het eerst in een structurele cofinanciering van de lokale pensioenlasten.  Het gaat meer bepaald om een subsidie ten bedrage van de helft van de responsabiliseringsbijdrage. De begunstigden zijn de Vlaamse gemeenten en OCMW's, politie- en hulpverleningszones, autonome gemeentebedrijven, welzijnsverenigingen en publieke ziekenhuizen. Intercommunales, proivincies en autonome provinciebedrijven krijgen deze subsidie niet. Het ging voor de jareen 2020-2023 om de volgende bedragen:

• 2020: 131,0 mln euro
• 2021: 128,6 mln euro
• 2022: 154,3 mln euro
• 2023: 240,2 mln euro

Opgelet, dit geld gaat niet naar het Gesolidariseerd Pensioenfonds, maar naar de lokale besturen zelf.

De pensioenlasten stijgen, er is tot nu toe geen of amper externe financiering en dus moeten de pensioenbijdragen van de lokale besturen zelf de hoogte in. Sinds 2012 geldt hiervoor een financieringssysteem dat een combinatie inhoudt van solidariteit tussen de lokale besturen en responsabilisering van de individuele lokale besturen.

Concreet betalen lokale besturen een basispensioenbijdrage en eventueel een responsabiliseringsbijdrage.

De basispensioenbijdrage bestaat uit twee onderdelen: een persoonlijke bijdrage van 7,5% die wordt ingehouden op het salaris van de actieve statutairen in dienst bij lokale besturen, en een werkgeversbijdrage van 37,5% (anno 2024). De werkgeversbijdrage wordt berekend bovenop het bruto salaris van diezelfde actieve statutairen. De persoonlijke bijdrage is constant gebleven, de werkgeversbijdrage is de voorbije jaren alleen maar toegenomen en zal ook de komende tijd blijven stijgen. Dat blijkt uit tabel 1. Door die toename bedraagt de totale werkgeversbijdrage (dus inclusief andere werkgeversbijdragen voor bv. medische kosten) voor een statutaire medewerker van een gemeente of OCMW vandaag al bijna 53%. Intussen reduceerde de federale taxshift de werkgeversbijdrage op het loon van een werknemer in de privésector tot 25%...

Ook de vergelijking met statutairen die werken bij de Vlaamse overheid is interessant. Ten gevolge van de zesde staatshervorming moet ook de Vlaamse overheid de komende jaren een stijgende pensioenbijdrage betalen. Ze zal in 2027 (!) uitkomen op 8,86%. De rest wordt gewoon betaald door de federale Schatkist. Voor de volledigheid: voor de pensioenfinanciering van het statutaire personeel dat werkt bij een van de Vlaamse verzelfstandigde agentschappen geldt wel een financieringssysteem dat vergelijkbaar is met dat van de lokale besturen.

Tabel 1: werkgeversbijdrage voor pensioenen lokale besturen
2012   27,5%
2013   28,5%
2014   30,5%
2015   32,5% 
2016   34,0%
2017   34,0%
2018   34,0%
2019   34,0%
2020   34,0%
2021   34,0%
2022   35,5%
2023   36,5%
2024   37,5%
2025   37,5%
2026   37,5%
2027   37,5%

We geven nog mee dat veel besturen nog enkele jaren (tot 2024?) een korting van 3% genieten op de werkgeversbijdrage zoals die in tabel 1 is opgenomen. Dat geld komt van reserves die zijn opgebouwd door de lokale besturen die al het langst bij het Gesolidariseerde Pensioenfonds zijn aangesloten. Meer recente toegetreden besturen hebben er geen recht op.

Naast de basispensioenbijdrage betaalt ca. 60% van de lokale besturen ook een responsabiliseringsbijdrage. Dat is het geval wanneer in hetzelfde jaar de basisbijdragen op het salaris van de actieve statutairen niet volstaan om de pensioenen uitbetaald aan ex-statutairen van hetzelfde bestuur te financieren. De responsabiliseringsbijdrage is dan gelijk aan het verschil tussen de door het bestuur betaalde basisbijdrage en de pensioenlast van dat bestuur, vermenigvuldigd met een responsabiliseringscoëfficiënt. Die bedroeg tot en met 2021 50%, maar zal de komende jaren beginnen te stijging tot naar verwachting ca. 85% in 2028.

Een voorbeeld: een bestuur met statutaire loonkosten van 1 miljoen euro betaalt in 2024 een basisbijdrage van 1.000.000 x (7,5% + 37,5%) = 450.000 euro. Als de pensioenlasten van dat bestuur (i.e., de te betalen pensioenen aan ex-statutaire medewerkers van het bestuur) minder dan 450.000 euro bedragen, dan krijgt het bestuur geen responsabiliseringsbijdrage aangerekend, want het betaalt meer bijdragen dan er pensioenlasten zijn. Als de pensioenlasten van dat bestuur echter bv. 500.000 euro bedragen, moet het een responsabiliseringsbijdrage betalen van (500.000 – 450.000) x 73,59% = 36.795 euro. De responsabiliseringscoëfficiënt van 73,59% voor 2024 is vandaag nog niet zeker, en zal pas definitief bepaald worden bij de afrekening van het jaar 2024 in september 2025. Dit bestuur betaalt dus in totaal 486.795 euro pensioenbijdragen, bij een pensioenlast van 500.000 euro.

De vraag is dan uiteraard wie instaat voor de resterende pensioenlasten (cf. het gesloten financieringssysteem). Die worden gedragen door de lokale besturen waarvan de basispensioenbijdrage hoger ligt dan de pensioenlasten. Anders uitgedrukt: een bestuur dat een responsabiliseringsbijdrage aangerekend krijgt, geniet de (gedeeltelijke) solidariteit van de andere lokale besturen, een bestuur dat geen responsabiliseringsfactuur krijgt aangerekend, levert solidariteit aan de andere lokale besturen.

We moeten opletten met de algemene tendensen die we vaststellen bij de totaliteit van de Vlaamse lokale besturen, te gaan beschouwen als de waarheid voor elk individueel bestuur. Ter illustratie geven we de grafiek weer voor twee gemeenten van elk ca. 10.000 inwoners, Lichtervelde en Moorslede.

In Lichtervelde stijgen de pensioenlasten tot 2028 niet boven de pensioenbijdrage. Het bestuur betaalt dan ook geen responsabiliseringsbijdrage: het levert pensioensolidatriteit aan andere besturen en krijgt geen Vlaamse subsidie. In Moorslede liggen de pensioenlasten in de hele periode 2022-2028 boven de bijdragen (basisbijdrage + responsabiliseringsbijdrage). Het bestuur geniet dus pensioensolidariteit van andere besturen en krijgt ook de Vlaamse subsidie.

Soms hoor je wel eens zeggen dat lokale besturen het zelf gezocht hebben: waren ze niet massaal overgeschakeld op contractuele banen, dan zou er helemaal geen pensioenprobleem zijn want de bijdragen van de actieve statutairen zouden dan volstaan om de pensioenlasten te dekken.

Deze stelling klopt gewoon niet: hoeveel contractanten een bestuur nu of in het verleden in dienst heeft, maakt geen enkel verschil uit voor de betalen pensioenlasten. Die zijn immers het gevolg van de statutaire medewerkers uit het verleden: pas bij de pensionering worden de pensioenen van het statutaire lokaleoverheidspersoneel opeisbaar. Ook uit de grafieken blijkt duidelijk dat de oorzaak van het probleem in eerste instantie de dubbele vergrijzing is: meer gepensioneerde statutairen, die bovendien ook langer een pensioen krijgen wegens de hogere levensverwachting. Deze stijgende kosten moeten worden opgehoest door een gesloten financieringssysteem, wat automatisch leidt tot hogere bijdragen van de aangesloten besturen.

Een tweede misverstand is dat bij een blijvende statutarisering de actieven voldoende hadden bijgedragen voor de gepensioneerden. Ook dat klopt niet, want de pensioenbijdrage van de actieven is altijd beperkt gebleven tot een persoonlijke bijdrage van 7,5%. De rest van de financiering kwam en komt van de werkgevers, de budgetten van de lokale besturen dus. Bovendien zal de aanwerving van meer statutaire medewerkers geen euro verschil uitmaken op de (huidige) pensioenlasten (die het gevolg zijn van statutaire banen in het verleden en waarvan de pensioenen nu ‘opeisbaar’ zijn geworden). Die extra statutaire aanwervingen leiden enkel tot een verdere verhoging (en geen verlaging) van de pensioenlasten. Het is immers belangrijk om naar de reële pensioenuitgaven in euro te kijken, en zich niet blind te staren op bijdragepercentages. Lokale besturen betalen dus niet alleen bijdragen in functie van wie actief is (zoals een private werkgever ook bijdragen betaalt), maar ook, als het om statutairen gaat, voor de pensioenfactuur zelf. Dat is bij een private werkgever nooit het geval: eenmaal een medewerker met pensioen, worden de pensioenen helemaal gedragen door de sociale zekerheid.

In lokale besturen werken steeds meer contractanten, die zoals gezegd een werknemerspensioen krijgen. Dat is echter aan de lage kant, zeker als je het vergelijkt met het overheidspensioen dat hun directe collega’s-statutairen doorgaans opstrijken. Daarom bieden zo goed als alle Vlaamse lokale besturen hun contractanten een tweede pensioenpijler aan, om het verschil tussen een overheids- en een werknemerspensioen te verkleinen. De meeste gemeenten en OCMW’s betalen voor die tweede pijler intussen een bijdrage van 3% of meer.

Ook hier zien we dus stijgende kosten voor de lokale besturen.

Een wet van 2018 probeert lokale besturen hiertoe ook te stimuleren door een bonus in het vooruitzicht te stellen van sommige besturen met een voldoende hoge tweede pensioenpijler. Het gaat om 50% van de kosten van de tweede pensioenpijler die mogen worden afgetrokken van de responsabiliseringsbijdrage. Die bonus komt echter niet van de Schatkist, maar wordt betaald met een toeslag aangerekend aan lokale besturen die niet aan de voorwaarden die de wet voor de tweedepijlerpensioenen oplegt (kunnen) voldoen… Die bonus is dus een (ondoorzichtige) herverdeling tussen de lokale besturen, zonder één euro extra middelen. Tot 2022 volstonden de aangerekende toeslagen om de boni te betalen, maar vanaf 2023 niet meer, omdat steeds meer besturen werk maakten van een delijk aanvullend pensioen en dus geen toeslag meer moesten betalen maar wel recht hadden opo een bonus. Na een wetswijziging besliste de federale overheid om het gat van telkens enkele tientallen miljoen voor de jaren 2023 en 2024 te financieren met een extra dotatie aan het gesolidariseerd pensioenfonds. Vanaf 2025 is dat niet meer het geval, en zal (tenzij er alsnog nieuwe federale financiering wordt gevonden) het bonus-malussysteem stilaan verdwijnen.

De voorbije jaren is er hier en daar wat gesleuteld om de financiering van de pensioenen voor de drie stelsels (werknemers, overheid en zelfstandigen) wat ademruimte te geven. Voor lokale besturen in het bijzonder is de belangrijkste ingreep sinds 2018 van kracht, met de invoering van het gemengde pensioen. Mensen in dienst van een lokaal bestuur die na een loopbaan als contractant op een bepaald moment worden aangesteld als statutair, zullen alleen voor die statutaire jaren nog een overheidspensioen krijgen, en voor de jaren als contractant een werknemerspensioen. Voordien hadden ze, onder bepaalde voorwaarden, recht op een overheidspensioen voor hun hele loopbaan bij het lokale bestuur, ook al waren er voor de contractuele jaren veel lagere bijdragen betaald. Deze ingreep was broodnodig, maar zal pas op zeer lange termijn effect sorteren. 

Uiteraard zullen lokale besturen niet anders kunnen dan een deel van de stijgende pensioenlasten zelf budgettair te verwerken door efficiëntie-oefeningen, stijgende belastingen, enz. Maar de uitdaging is zo groot, dat aan die absorptie grenzen zijn, tenzij men bereid is te aanvaarden dat de lokale investeringen helemaal stil vallen. In tijden waarin de hele samenleving (ook) naar de lokale besturen kijkt voor een antwoord op tal van maatschappelijke uitdagingen (zorg, duurzaamheid, mobiliteit, …) kunnen we ons dat eigenlijk niet permitteren.

Op korte termijn zal er dus niet anders opzitten dan dat andere overheden (Vlaams en/of federaal) van het al geciteerde gesloten financieringssysteem een open systeem maken, met dus externe financiering die budgettair wat druk van de lokale ketel haalt. In die zin is het Vlaamse regeerakkoord een zeer goede zaak, want het erkent uitdrukkelijk het zware lokale pensioenprobleem en trekt er ook middelen voor uit. Dat geld is echter alleen bestemd voor besturen die een responsabiliseringsbijdrage betalen, terwijl alle besturen te maken krijgen met oplopende pensioenuitgaven door de steeds hogere basisbijdrage. 

Jan Leroy

Achtergrond:

• VVSG-memorandum 2024 en fiche over pensioenen
• VVSG-memorandum 2019 en fiches over pensioenen