In 2019 gingen zeventien gemeenten en intergemeentelijke samenwerkingsverbanden samen aan de slag in een proces van kennisopbouw betreffende ruimtelijke beleidsplanning, ruimtelijk rendement, tien ruimtelijke kernkwaliteiten, slim parkeerbeleid en intergemeentelijke commissies ruimtelijke ordening. Het ging om een eerste pilot, volgend op de goedkeuring van de strategische visie van het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen (BRV) door de Vlaamse regering in juli 2018.
De voorbeelden van werkwijze die in deze proefprojecten tot stand kwamen, bieden inspiratie aan andere gemeenten, en geven tegelijk een overzicht van lokale problemen en vragen bij de toepassing van de Vlaamse ruimtelijke visie. Ruim 170 lokale besturen en professionals deelden na afloop de resultaten op het online beleidsforum op 27 mei 2021. Ondertussen loopt onder impuls van bevoegd minister Zuhal Demir sinds een halfjaar een tweede pilot. Twintig gemeenten werken in het kader van hun ruimtelijke beleidsplannen aan de bouwshift of groen-blauwe netwerken, of ontwikkelen een lokale werkwijze betreffende stedenbouwkundige lasten.
Het speelveld: wie doet wat, en hoe?
In het interbestuurlijk samenwerkingsmodel van de ruimtelijke beleidsplanning zijn de bevoegdheden niet eenduidig verdeeld. Samenwerking en afstemming staan centraal, en tegelijk geldt een grote lokale autonomie. Om dit minder hiërarchische systeem goed te laten werken vinden de pilotgemeenten dat het speelveld van verwachtingen en verantwoordelijkheden duidelijker bepaald moet worden. Waarvoor stelt Vlaanderen zichzelf verantwoordelijk en neemt het initiatief? Wat verwacht Vlaanderen van de gemeenten of ook de provincies?
Neem bijvoorbeeld het schrappen van slecht gelegen juridisch aanbod: wie neemt daar welk aandeel op zich? Hoe vertaalt Vlaanderen strategische doelstellingen naar regelgeving, afwegingskaders, spelregels? Zo zijn er nog geen Vlaamse operationele beleidskaders die de opties van de strategische visie concreter maken. Dat maakt het voor gemeenten moeilijker om hun beleid uit te tekenen. Daardoor aarzelen ze om te pionieren en bepaalde hoge ambities te formuleren, bijvoorbeeld voor het terugdringen van bijkomend ruimtebeslag. Er is grote vraag naar een aangepaste methodiek om in de nieuwe beleidscontext van ‘ruimtelijk uitbreiden als uitzondering’ de woonbehoefte en de daartoe benodigde ruimte te bepalen.
Eerst moeten de mogelijkheden binnen het bestaande ruimtebeslag voldoende in beeld worden gebracht. Vlaamse beleidskaders kunnen daar de lijnen voor uitzetten, ook in verband met het nastreven van de kernkwaliteiten. En wat met een afgebakend kleinstedelijk gebied dat minder scoort op BRV-criteria als knooppuntwaarde en voorzieningenniveau? Ook daar is behoefte aan een kader dat de toekomstgerichte beleidsmatige betekenis van zo’n gebied verduidelijkt. Jurgen De Maeyer, schepen van Ruimtelijke Ontwikkeling in Bornem, vat de lokale verwachtingen als volgt samen: ‘Als we als lokaal bestuur de door Vlaanderen beoogde bouwshift wensen te realiseren, heeft ook Vlaanderen nog een pak werk.’
Bovenlokale samenwerking loont
Dat sommige uitdagingen een bovenlokale benadering vragen, treedt ook duidelijk naar voren in het BRV. Voor gemeenten is het belangrijk dat Vlaanderen de verwachtingen over een bovenlokale of regionale strategie concreet maakt, maar ook dat het regionale samenwerking ondersteunt en faciliteert. Gemeenten beseffen bijvoorbeeld de relevantie van een bovenlokaal schaalniveau om om te gaan met behoeften op het vlak van wonen, werken en voorzieningen, maar ze missen daartoe het kader en de stimulans. De pilots leren ons dat intergemeentelijke samenwerking, ook op regionale schaal, een deel van de oplossing kan zijn, wanneer gemeenten zelf niet de capaciteit of expertise in huis hebben om proactief aan beleidsontwikkeling te doen, of om beleidsuitvoering degelijk te organiseren.
Tegelijk wordt sterk naar een balans gezocht met lokaal maatwerk en autonomie. De aanwezigheid van een vast interbestuurlijk platform, volgens het concept van gelijkwaardige partners en met een duidelijk afgesproken overleg- en beslismodel, blijkt grote voordelen te hebben. Het kweekt een regionale reflex en doet samenwerking groeien. Vertrouwen is daarbij het sleutelwoord voor intercommunale Leiedal. Ook de intercommunale IOK wil in het verlengde van het pilotproject met het Netwerk Ruimte Kempen verschillende Kempense gemeenten, partners en experts samenbrengen voor periodiek overleg en informatie-uitwisseling over gezamenlijke ruimtelijke uitdagingen.
Waar gemeenschappelijke visievorming en een proces van ‘intergemeentelijke beleidsplanning’ van de grond komt, zoals in de regio Zuid-WestVlaanderen, houden gemeenten toch vast aan hun eigen beleidsplan. De twee sluiten elkaar niet uit. Gemeenten willen beleid op lokale maat ontwikkelen, maar wel gefundeerd op bovenlokale inzichten en met de schaalvoordelen van wat bovenlokaal georganiseerd kan worden (kosten, expertise, bestuurskracht).
De situatie in elke gemeente is anders. Een eigen plan volledig loslaten, waarbij bovendien het structuurplan vervangen wordt, is niet evident. Het gemeentelijk-intergemeentelijk puzzelmodel, zoals uitgespit door de intercommunale Leiedal, biedt inspiratie en flexibiliteit om op maat in beleidsplanning met het intergemeentelijke niveau aan de slag te gaan. Ook in de stadsregio Turnhout wordt het gemeentelijk beslissingsniveau gerespecteerd in een verhaal van wisselwerking van bovenlokale kaders met lokale projecten. De Getestreek slaagt erin met een intergemeentelijke commissie RO en een kwaliteitskamer de lokale beleidsontwikkeling en projectbenadering een niveau hoger te tillen. De intercommunale Veneco ten slotte inspireert de lokale beleidsplanning in de regio rond Gent vanuit een bovenlokale bril met de regioscan.
Nergens worden gemeentelijke beslissingsbevoegdheden uitgehold, ze worden wel verrijkt via intergemeentelijke afstemming en kennisuitwisseling. En Vlaanderen? Dat hoort volgens de pilotgemeenten een belangrijke partner aan de regiotafel te zijn, die de bovenlokale invalshoek inbrengt en samenwerking stimuleert met kennis en middelen.
Beleidsplanning niet te zwaar maken
Het beleidsplan is opgevat als een meer flexibel en cyclisch beleidsinstrument dan het eerdere structuurplan. De pilotgemeenten vragen erover te waken dat deze opzet niet in het gedrang komt. Vooral de zogenaamde plan-MER-plicht weegt door, zowel procedureel als qua kosten. Gemeenten verwachten van Vlaanderen een methodiek met een pragmatische en strategische benadering op maat van een beleidsplan. De wisselwerking tussen een milieubeoordeling en een beleidsplanproces zien ze wel als een goed punt. Zowel Leiedal als de stad Antwerpen formuleert vanuit zijn pilot aanbevelingen over de MERbenadering die publiek toegankelijk is. Vlaanderen vulde hierop zijn FAQ over beleidsplanning aan.
Een beleidsplan bestaat uit een strategische visie en een dynamische set van beleidskaders. De proefgemeenten pleiten ervoor om de procedure voor de afzonderlijke opmaak van een beleidskader, bijvoorbeeld over groenblauwe dooradering in de bebouwde ruimte of voor kernversterking, te verlichten. Dan krijgt het beoogde aanbouwmodel meer kansen. De ervaren zwaarte van het instrument leidt er ook toe dat gemeenten informele visies (onder de noemer ‘beleidsmatig gewenste ontwikkelingen’) als alternatief voor een ruimtelijk beleidsplan gaan hanteren. Ook al is zo’n benadering minder integraal en legt men daarmee geen juridische basis voor ruimtelijke uitvoeringsplannen.
De pilotgemeenten willen uitdrukkelijk niet naar een generieke afhandeling van beleidsplannen evolueren, zoals bij structuurplanning soms wel het geval leek. Belangrijk is dat maatwerk mogelijk blijft, dat de planning een strategisch en dus niet per se allesomvattend karakter heeft. Integratie van alle sectorale plannen in het ruimtelijk beleidsplan is zeker niet de bedoeling, maar de strategische visie aanwenden als overkoepelende visie kan wel heel nuttig zijn. In de aanbevelingen van Hoogstraten lezen we dat de organisatiebrede benadering voor hen heel erg belangrijk is gebleken. De gemeente Puurs-Sint-Amands kiest er dan weer expliciet voor een beleidsplan ‘ruimte én mobiliteit’ te maken, en geen afzonderlijk mobiliteitsplan.
Laat je inspireren door de resultaten en ga aan de slag
Op de website van de pilotprojecten BRV staan voorbeeldaanpakken, handvatten en inspiratiebronnen voor alle gemeenten in Vlaanderen die een actueel lokaal ruimtelijk beleid willen voeren. Voor beleidsplanning vind je momenteel, na de eerste ronde pilots, vooral houvast in verband met de eerste stappen. Gemeenten beschrijven verschillende participatiemethodieken, met als grote uitdaging om burgers aan te spreken voor toch wel abstracte beleidsthema’s.
De koploper in de beleidsplanningsprocedure is de stad Geel, die veel ideeën daarover deelt in een inspiratiebrochure en een interview met schepen Bart Juliams. Via de ‘pilootnieuwsbrief’ kun je ook de lopende pilotprojecten opvolgen.
Meerdere pilotgemeenten geven als leerpunt bij de start met een ruimtelijk beleidsplan de boodschap ‘Bezint eer ge begint’ mee. Een verstandig advies, maar gebruik wel – om toch niet onnodig veel tijd te verliezen – de decretale stap van ‘conceptnota’ als onderdeel van de voorbereidingsfase. Vanuit Vlaams perspectief geven we graag afsluitend volgende raad: durf starten met een vernieuwend ruimtelijk beleid, laat je inspireren door andere gemeenten, en creëer mee kansen voor regionale samenwerking en een kwaliteitssprong. •
Kathelijne Toebak is coördinator-expert doorwerking/wisselwerking bij het departement omgeving van de Vlaamse Overheid, afdeling beleidsontwikkeling en juridische ondersteuning
Voor Lokaal 09 | 2021
