Julien Topal is filosoof en sinds ruim vier jaar adviseur en trainer bij Governance and Integrity (GIBB). Hij werkt met ambtenaren en politici aan integriteit, in Nederland maar ook steeds vaker in Vlaanderen. Hij schreef met de VVSG het model van deontologische code voor lokale mandatarissen, dat intussen een hele rist Vlaamse gemeenteraden heeft geïnspireerd om een code goed te keuren. De VVSG zal overigens deze zomer een Steunpunt Integriteit oprichten om lokale politici en ambtenaren te helpen bij het bewaken van de integriteit. Het steunpunt zal gerichte vorming en uitwisseling met buitenlandse experts organiseren, en leernetwerken opzetten voor het bespreken van cases.
Waarom is het nodig om aan integriteit te werken?
‘Aandacht besteden aan integriteit is belangrijk, omdat verkozen politici misschien wel het belangrijkste ambt in onze democratie opnemen, dat van volksvertegenwoordiger,’ zegt Julien Topal. ‘Dat ambt brengt een zekere macht, veel verwachtingen en ook plichten mee. Verkozenen moeten het vertrouwen in de overheid en de rechtsstaat zo goed mogelijk bewaken en recht doen aan alle burgers, verenigingen en bedrijven. Integriteit is een manier om de democratie te borgen, te bewaken.’
Wat houdt werken aan integriteit in?
‘Ons programma politieke integriteit loopt over drie sporen. Het eerste is het tegengaan van de meest voorkomende schendingen, zoals corruptie of belangenvermenging of de schijn daarvan. Daarin is de deontologische code een belangrijk instrument. Het tweede spoor is het zorgvuldig omgaan met vermoedens van schendingen. Als je vermoedt dat iemand een schending heeft begaan, hoe zorg je er dan voor dat die persoon al niet meteen aan de schandpaal wordt gezet? In Nederland zijn de voorbije jaren heel wat raadsleden en wethouders door verdachtmakingen op sociale media en in de pers dusdanig beschadigd dat ze moesten terugtreden, zonder dat ooit nog een grondig onderzoek gebeurde naar de mogelijke integriteitsschending. Het derde spoor is het werken aan de kwaliteit van besluitvorming. We hebben een methodiek van morele oordeelsvorming ontwikkeld om lastige casussen met elkaar te bespreken. Voor ambtenaren is die al vrij ingeburgerd, voor politici is hij nog nieuw, zeker in Vlaanderen.’
Laten we eerst even het eerste spoor en de deontologische code bekijken. Waarom is een code belangrijk?
‘Een code dient in de eerste plaats om de lokale mandatarissen te beschermen, het is een instrument van preventieve handhaving. Hij stelt de ondergrens vast waaraan een fatsoenlijk mandataris zich moet houden en bevat dus ook een luik handhaving voor wie dat niet doet. Er zijn natuurlijk mensen die wetens en willens iets fout doen, er zijn rotte appels. Maar de meeste schendingen gebeuren door mensen die niet goed nadenken en met de beste bedoelingen hun positie als politicus of ambtenaar voorbijschieten. In Nederland bijvoorbeeld is het sociaal domein bij de gemeenten gelegd en politieke partijen helpen burgers op weg in dat landschap. Daar is niets mis mee, maar het is wel een probleem als een raadslid een burger bijstaat in een gesprek met een ambtenaar. Waarschijnlijk ageert dat raadslid vanuit verontwaardiging, vanuit de drang iets te doen, maar natuurlijk gaat hij zijn boekje te buiten en legt hij grote druk op de ambtenaar. Voor dat soort misstappen moet een code de politicus behoeden.’
Waarom was een nieuwe modelcode nodig?
‘De oude code van de VVSG deed eigenlijk twee dingen tegelijkertijd. Hij gaf de ondergrens weer ter bescherming van de lokale politici, maar was ook een soort van streefcode. Er stonden allerlei artikelen in over hoe een goed raadslid zich hoort te gedragen, terwijl je daarop natuurlijk nooit een eenduidig antwoord kunt geven.’
Is het de bedoeling dat gemeenteraden de modelcode aanpassen?
‘Het is aan de gemeenteraden daarover te beslissen. Sommige nemen de modelcode integraal over, andere passen hem hier en daar wat aan. In elk geval is het niet de bedoeling dat de code na goedkeuring op een plankje terechtkomt. Het is een levendig document dat niet voor zich spreekt maar dat je erbij neemt, leest, interpreteert, bespreekt met anderen. Hij is vrij uitgebreid, met artikelen en toelichting daarbij. Hij legt uit waarom iets niet of wel kan. Zwart en wit zijn meestal helder, de grijze zone is lastiger. De code geeft invulling aan het grijze gebied en probeert dat zo klein mogelijk te maken. De code is dus een instrument ter bescherming van diegene op wie hij van toepassing is. Als die twijfelt, kan hij er met de fractie, de andere raadsleden, de gemeenteraadsvoorzitter over spreken. Ik hoop in de toekomst ook casuïstiek aan de code toe te voegen, zoals in Nederland.’
Wat staat er in de nieuwe modelcode?
‘Hij telt zes grote hoofdstukken. Het eerste gaat over corruptie en de schijn ervan. Harde corruptie komt natuurlijk Lokaal juli/augustus 2019 15 niet zo vaak voor in Nederland en België. Maar uitnodigingen en geschenken zijn een sluiproute naar corruptie. Ze zijn een vorm van beïnvloeding, van paaien. Het idee dat je niet beïnvloedbaar bent, is larie. Alle onderzoek in de morele psychologie toont ook aan dat geschenken en uitnodigingen werken. Anders zouden bedrijven en verenigingen ze niet aanbieden, natuurlijk. Daarom, en dat klinkt misschien wat protestants voor Vlaamse oren, gaan we uit van een “nee, tenzij”-regel. Waarom zou een raadslid een cadeau moeten krijgen voor het feit dat hij zijn raadswerk doet? Natuurlijk moeten politici met ondernemers praten en weten hoe het verenigingsleven reilt en zeilt. We willen gewortelde volksvertegenwoordigers die de vinger aan de pols houden. De vraag is hoe zij de nodige informatie krijgen. Moet dat tijdens een diner dat betaald wordt door de ondernemer? Nee. Dat kan ook tijdens een eenvoudige vergadering op het gemeentehuis die geregistreerd wordt en waarover informatie beschikbaar is. Natuurlijk zijn er situaties denkbaar waarin je een geschenk wel kunt aannemen, vandaar “nee, tenzij”. Als je de schouders onder een cultuurinitiatief hebt gezet en na de voorstelling word je op het toneel uitgenodigd voor een bloemetje, dan mag je dat natuurlijk aanvaarden. Het niet doen zou oneerbiedig en onbeleefd zijn.’
‘Het tweede hoofdstuk van de code behandelt belangenvermenging of de schijn ervan. Mag een raadslid dat voorzitter van de plaatselijke voetbalclub is, meestemmen over de aanleg van een kunstgrasveld voor die club? De code legt uit waarom dat niet kan. Een derde blok gaat over het gebruik van faciliteiten en middelen van het lokale bestuur. Denk aan het gebruiken van lokalen of laptops van de gemeente, en aan het laten terugbetalen van kosten. Omgaan met informatie is het onderwerp van een vierde hoofdstuk. Politici moeten op een discrete of terughoudende manier met informatie omgaan, als bijvoorbeeld een denkproces nog niet voltooid is. Een vijfde item zijn de omgangsvormen in de raad, maar ook in de media en op sociale media. In Nederland is dat steeds vaker een hot topic, omdat in sommige gemeenteraden mensen elkaar bijna naar het leven staan en integriteit als een honkbalknuppel gebruiken om de tegenstander mee te raken. In Vlaanderen gaat het gelukkig nog niet zo ver, al is met de structurele onbestuurbaarheid wel wat olie op het vuur gegoten. De code eindigt met een hoofdstuk over handhaving.’
Hoe organiseer je die handhaving?
‘Dat is een zeer complex verhaal, in Vlaanderen moeten we daar nog verder over nadenken. Eerst wil ik benadrukken dat ook de handhaving eigenlijk niet in de eerste plaats over bestraffen gaat maar wel over het beschermen van de individuele politicus en van het aanzien van de politiek in het algemeen. Als je een code hebt en de aandacht richt op integriteit, dan gaan mensen natuurlijk steeds meer mogelijke schendingen zien. Als we niet willen dat politici bij een vermoeden van schending voor de leeuwen worden gegooid, dan hebben we een manier nodig om daar zorgvuldig mee om te gaan. De eerste bekommernis van het handhavingsluik is dus niet de bestraffing. Al kan een straf er uiteindelijk na een grondig onderzoek wel komen. Maar hoe organiseer je de handhaving? Nederland heeft de niet-gekozen burgemeester die enigszins los staat van de gemeenteraad en die volgens de gemeentewet de hoeder van de integriteit is. Hij beschikt echter niet over wettelijke instrumenten om die taak op te nemen en dus kan hij dat enkel op basis van afspraken met de gemeenteraad of het college. Daarvoor hebben wij het instrument van het gentle agreement ontwikkeld, een set van zachte afspraken. Ieder individueel raadslid belooft aan alle andere raadsleden, aan de wethouders en aan de burgemeester dat hij bij elk vermoeden van schending van de regels de weg zal volgen die in de overeenkomst is uitgetekend. Die loopt via de burgemeester en de griffier. In Vlaanderen staat de burgemeester natuurlijk midden in de politiek, dat is geen optie. We zijn samen met de VVSG en gemeenteraden nog op zoek naar een manier om de handhaving hier in te vullen.
Misschien moeten we werken met een integriteitscommissie waarvan de verschillende partijen deel uitmaken. Het nadeel is dat de partijpolitiek dan nooit veraf is en dat er ook een probleem kan zijn met de discretie, als te veel mensen op de hoogte zijn van een vermoeden van integriteitsschending. De gemeenteraadsvoorzitter is een andere optie, omdat die wat politiek neutraler moet zijn. Hij zou steun kunnen krijgen van de algemeen directeur of van een jurist in de organisatie met ervaring op dit gebied. Het is aan de gemeenteraden om daarover na te denken. Belangrijk is dat we het hier over een klein, eenvoudig vooronderzoek hebben: kan de schending hebben plaatsgevonden? Een echt onderzoek naar integriteitsschendingen daarentegen kan zeer complex zijn, juridisch en procedureel. Dat is geen werk voor de tandem burgemeestergriffier in Nederland of voor een integriteitscommissie of een gemeenteraadsvoorzitter in Vlaanderen. Daar komen externe specialisten bij kijken: een bureau, een jurist, een hoogleraar. Gelukkig is zo’n onderzoek niet vaak nodig.’
Naast de code en het zorgvuldig omgaan met het vermoeden van schendingen had u het aan het begin van het gesprek nog over een derde spoor van werken aan integriteit: de kwaliteit van de besluitvorming. Kunt u dat toelichten?
‘We hebben een methodiek van morele oordeelsvorming ontwikkeld om lastige casussen met elkaar te bespreken. Voor ambtenaren is die goed ingeburgerd. Je brengt tien ambtenaren bij elkaar, legt hun een specifieke casus voor die hen voor een moreel dilemma plaatst en in zeven stappen komen ze tot een eenduidig antwoord. Met politici of een gemeenteraad is de bedoeling natuurlijk niet om tot een moreel correct oordeel te komen. Alle partijen hebben een programma, een ideologie. De ene partij gaat in een situatie rechtsom, de andere linksom en beide kunnen vanuit hun positie een moreel juist oordeel vellen. Belangrijk is wel dat een gemeenteraad een dossier samen onderzoekt en tot een zo goed mogelijk besluit komt. We hebben de oefening al met veel Nederlandse gemeenteraden gemaakt: zet de vraagstelling scherp, breng de betrokkenen in beeld, leg alle relevante informatie op tafel, inventariseer alle argumenten en beslis. Raadsleden geloven aanvankelijk niet dat het mogelijk is een vraagstuk samen te onderzoeken, dwars door alle partijen heen, en al die stappen samen te zetten. Maar het kan zeker. We hopen het in Vlaanderen ook te kunnen doen, ook al begrijp ik dat hier het college de leiding neemt in het uitwerken van dossiers en de gemeenteraad scherp verdeeld is tussen meerderheid en oppositie.’
Wat is vanuit uw ervaring het grootste verschil tussen Vlaanderen en Nederland op het vlak van integriteit?
‘In Nederland beseft iedereen dat van integriteit echt werk moet worden gemaakt. Je moet het organiseren. In België moet dat besef nog groeien. Daar is het uitgangspunt nog vaak: “Ik heb het goede voor, dus mag je ervan uitgaan dat ik ook het goede zal doen.” De bewustwording is nog niet zo groot. Nederland werkt al 25 jaar aan integriteit in ambtelijke organisaties en tien jaar aan politieke integriteit. Het thema staat regelmatig op de agenda van nagenoeg elke gemeenteraad. In Vlaanderen komt dat nu pas op gang, maar er beweegt van alles. Aan het proces van het schrijven van de deontologische code hebben de gemeenteraden van Denderleeuw, Beerse en Beernem meegewerkt. Onlangs was ik in Eeklo en Houthalen-Helchteren om te praten over de modelcode en integriteit. Binnenkort ga ik naar Herentals. Wat we in heel het debat zeker niet mogen vergeten: zowel Nederland als België doet het goed in de internationale integriteitslijstjes. In de Transparancy Corruption Perception Index staat België zestiende. Er staat dus een redelijk huis van integriteit. Ambtenaren en politici weten dat ze het algemeen belang dienen, niet hun eigen belang of dat van hun familie. Het is goed om dat regelmatig eens te zeggen. Maar het kan nog beter.’
Bart Van Moerkerke is redacteur van Lokaal
Voor Lokaal 7 en 8 | 2019
