We hebben vaak wel een intuïtieve voorstelling van waar samenwerking en samenwerkingsverbanden om draaien. Echt structureel samenwerken gebeurt in een ‘organisatienetwerk’, dat klinkt al een stuk technischer.
Onze eerste vraag aan Joris Voets luidt dan ook: Hoe krijgen we de termen en begrippen helder?
‘Tja, er zit veel bijeen onder de samenwerkingsvlag. Eén manier om reliëf te brengen is je afvragen met welke intensiteit en met welk doel er wordt samengewerkt. Gaat het puur om informatie-uitwisseling, bijvoorbeeld tussen burgemeesters die geregeld bijpraten op een burgemeestersoverleg, of om meer coördinerend overleg, bijvoorbeeld tussen drie gemeenten die hun subsidiereglementen of cultuurprogrammatie op elkaar afstemmen? Is het de bedoeling hulpbronnen (geld, personeel, kennis, infrastructuur…) bijeen te brengen om gezamenlijk activiteiten te ontplooien die we anders niet – of toch niet even efficiënt of effectief – zouden kunnen ontplooien?
Dit laatste is wat een aantal intergemeentelijke samenwerkingsverbanden zoals afvalintercommunales doen. Een andere manier om samenwerking te ontrafelen is op basis van het aantal en de aard van de partners. Je kunt bijvoorbeeld bilateraal en contractueel samenwerken met één publieke of private partner, maar in organisatienetwerken zitten in de regel minstens drie partners, drie organisaties die gezamenlijke relaties ontwikkelen, hulpbronnen verbinden en een lichtere of zwaardere organisatiestructuur opzetten om samen aan een publiek of maatschappelijk doel te werken. In een lichte vorm werken enkele gemeenten en partners dan bijvoorbeeld samen op basis van een overeenkomst, in een zwaardere vorm zetten ze bijvoorbeeld een regionaal zorgbedrijf op of een PPS-constructie om intergemeentelijke zwembadinfrastructuur beschikbaar te stellen. Dat doel kan dus van alles zijn: lokaal sociaal beleid uitwerken en uitvoeren, voor een specifieke wijk of doelgroep werken met maatschappelijke partners, infrastructuur realiseren, een nieuw idee van de Vlaamse overheid doorvoeren, maar tegenwoordig evenzeer crisissituaties lokaal in goede banen helpen leiden, zoals bij de coronamaatregelen of de aanpak van de vluchtelingencrisis.’
‘Organisatiewetenschappers onderscheiden verder een drietal ideaaltypes op basis van de netwerkstructuur, al blijkt de praktijk, zoals wel vaker, meer hybride. Ofwel heb je samenwerking waarbij iedereen ongeveer dezelfde inbreng doet en dezelfde positie inneemt, en het managen er van gedeeld wordt. Ofwel zet je, zoals gemeenten vaak doen, een netwerk op om beleidsambities die zijn afgesproken, uit te voeren: je zoekt partners en neemt daarbij vaak zelf aan het stuur plaats als leidende organisatie, maar dan moet je ook investeren in de omkadering om die sturende taak waar te maken. Ten slotte zijn er organisatienetwerken waar er een aparte structuur gecreëerd wordt om de netwerkambities te realiseren, met ook een zekere autonomie om dat te doen. Denk bijvoorbeeld aan een welzijnsvereniging als W13 in Zuid-West-Vlaanderen: die heeft een zelfstandige structuur, waarin mensen en middelen worden gepoold om gezamenlijke activiteiten te ontplooien met de nodige operationele autonomie, in opdracht van de veertien OCMW’s en het CAW als stichtende partners die in de raad van bestuur zitten.’
‘Ten slotte verschillen netwerken nog van elkaar in de mate waarin ze meer op rechtstreekse dienstverlening aan burgers/cliënten gericht zijn of meer op beleidswerking, al is die scheiding vaak niet zo helder te maken. In een dienstverlenend netwerk gericht op het aanbieden van betaalbare woonzorg in een gemeente gaat het immers ook om strategische keuzes over waar de voorzieningen moeten komen, in welke diensten de gemeente precies wil voorzien, tegen welke prijzen… Een voorbeeld van een meer beleidsgericht netwerk is dan bijvoorbeeld het Netwerk Gentse Kanaalzone dat al meer dan twintig jaar tracht, vanuit een samen uitgewerkte visie, de ontwikkeling en leefbaarheid van dat gebied in goede banen te leiden.’
Is samenwerken altijd goed? En hoe kan een lokaal bestuur anders afwegen of samenwerken nuttig is?
‘Nee, samenwerken is niet altijd goed of nodig. Er lijkt vandaag een soort stilzwijgende consensus te bestaan dat samenwerking per definitie positief is en dat wie niet samenwerkt, eigenlijk niet goed bezig is. Maar die redenering, zo leert onderzoek, zou je beter omkeren: ga pas samenwerken als je niet anders kunt. De vraag die we ons tegenwoordig veel te weinig stellen – ook al omdat er zoveel subsidieprikkels zijn om toch maar te gaan samenwerken – is: kunnen we het niet gewoon zelf? Als je je sociale dienstverlening kunt verbeteren door één extra maatschappelijk werker aan te werven die de werkdruk verlaagt of zich kan toeleggen op een bepaald probleem bij de cliënten, dan is dat wellicht veel eenvoudiger dan er samenwerking met externen voor te moeten opzetten. Ik schets het hier heel zwartwit en te simpel natuurlijk, maar in eigen huis met eigen mensen iets doen blijft nog altijd het eenvoudigst op het vlak van cöordinatiekosten en aansturing: je rapporteert aan het diensthoofd of de bevoegde schepen en de activiteiten worden ingepast in de werking van de eigen organisatie, in de beleids- en beheerscyclus.’
‘Maar vaak is de realiteit, hoor ik bij heel wat gemeenten, dat we het wel zelf zouden willen, maar helaas niet kunnen doen. Voor allerlei dossiers of kwesties ontbreken de juiste hulpbronnen in de eigen organisatie. Dan is de volgende vraag: moet het in een netwerk? Of kunnen we de dienstverlening aanvullen via een goed contract met één partner, of desnoods met een goede openbare aanbesteding? Als het op die manier kan, zou ik zeggen: doen. Pas als je vaststelt dat het met één partner ook niet lukt of dat een ruimer partnerschap meer potentieel heeft, is samenwerking in netwerken aan de orde.
Zoals een meer geïntegreerde manier van werken binnen de jeugdhulp bereiken, waarbij naast het eigen OCMW ook externe hulpvoorzieningen, onderwijs en politie nodig zijn. We werken overigens al decennialang samen in allerhande netwerken, maar dat is gemakkelijker gezegd dan gedaan, zo blijkt steeds opnieuw. Capaciteit om samen te werken wordt volgens mij wel een steeds prangender aandachtspunt. Ik hoor en lees voortdurend dat lokale besturen het moeilijk hebben om de juiste mensen te vinden in steeds meer domeinen, en “netwerkmanager” – denk bijvoorbeeld aan projectcoördinatoren – is ook een knelpuntberoep.
Het lijkt een paradox: meer moeten gaan samenwerken als gemeente omdat je iets alleen niet kunt, maar tegelijkertijd vaststellen dat je over onvoldoende capaciteit in de organisatie beschikt om goed te kunnen samenwerken met anderen. We zullen daarom selectiever en economischer moeten zijn in welke samenwerking we aangaan, zodat we over voldoende capaciteit beschikken in en ten aanzien van die netwerken waarin we ons ten volle willen engageren. Een ander risico is dat samenwerken in netwerken als ontsnappingsstrategie of gemakkelijkheidsoplossing wordt ingezet, zowel door lokale besturen als door centrale overheden overigens. Ik zeg niet dat het vaak gebeurt, maar het kan soms verleidelijk zijn om een lastig vraagstuk of een bepaalde dienst, die je als gemeente eigenlijk wel zelf aankunt maar waar je liever niet in beslist of in wilt voorzien, via een netwerk te proberen aanpakken onder het mom dat samenwerken beter is. Levert die samenwerking effectief resultaat op, dan pluk je er toch de vruchten van; blijkt het geen succes, dan is het niet je eigen schuld, maar wel die van de gefaalde samenwerking (lees: van de andere partners). Het is dus opletten met schijnsamenwerking, die veel frustratie en tijdsverlies met zich mee kan brengen.’
Welke rol moet de centrale overheid spelen in het initiëren en stimuleren van samenwerking, en wat betekent dat voor de verhouding met de lokale besturen?
‘Heel wat samenwerkingsinitiatieven waarin gemeenten actief zijn, ontstaan inderdaad onder impuls van de federale en vooral de Vlaamse overheid. Soms zullen ze samenwerking louter stimuleren door te “preken”. Voorbeelden daarvan zijn beleidsnota’s of -verklaringen waarin voortdurend tot samenwerking en partnerschap wordt opgeroepen. Maar soms leggen ze de samenwerking zonder meer op en regelen ze ze zelfs helemaal dicht. Dat zien we bij de verplichte samenwerking in hulp- en politiezones, of bij de samenwerking in eerstelijnszones waarin bijvoorbeeld de governancestructuren in belangrijke mate van bovenaf vastgelegd zijn, zoals welke clusters van betrokkenen in welke verhoudingen in de zorgraden zetelen. Soms lijken deze gedwongen huwelijken volgens lokale besturen zelf behoorlijk te werken, maar tegelijkertijd komt er ook kritiek dat de centrale overheid het niet goed geregeld heeft of afspraken niet nakomt: denk aan het uitblijven van de federale belofte omtrent betere cofinanciering van de hulpverleningszones of aan lokale besturen die niet altijd onverdeeld gelukkig zijn met de beperkte vrijheidsgraden om hun eigen plaats te bepalen in de eerstelijnszones.’
‘Tussen die twee uitersten van “preken” en “dichtregelen” heb je natuurlijk de al jarenlang populaire subsidiepraktijk oftewel de “wortel”: de centrale overheid geeft financiële prikkels om bepaalde ambities op het terrein via samenwerkingsprojecten met lokale besturen te realiseren en legt daarbij een aantal voorwaarden vast, bijvoorbeeld: of de samenwerking al dan niet bovenlokaal moet zijn, het minimale aantal partners, het aantal inwoners dat het gebied van de samenwerking moet dekken. De gemeente kan dan nog altijd beslissen om daaraan mee te doen of niet. Maar in het verleden bleek de subsidiewortel van dien aard dat je ze moeilijk kon laten liggen. Al hoor ik vandaag meer dan vroeger dat lokale besturen “foert” zeggen, omdat ze onvoldoende capaciteit hebben om goede projectvoorstellen uit te werken, of omdat ze het beu zijn dat de middelen in hun ogen te tijdelijk en/of toch te ontoereikend zijn. Hier speelt het proeftuinsyndroom steeds meer op: ministers en administraties met om de zoveel jaar een leuk, nieuw en vooral eigen idee voor een subsidieoproep waarin samengewerkt moet worden.
Maar mensen op het terrein zijn dat vaak zo beu: onzekerheid, soms te veel verantwoordingslast, vaak wel middelen voor een (deeltijdse) coördinator gedurende enkele jaren, maar niet voor de eigenlijke acties die het netwerk zou moeten ondernemen… Niet zelden heeft dat dan als gevolg dat de projectcoördinator (= netwerkmanager) op den duur meer bezig is met nieuwe projectvoorstellen schrijven en nadenken over toekomstige financiering dan met de werking van de organisatie zelf, terwijl partners zelf soms met de handrem op aan tafel zitten onder het motto “we kijken de kat wel uit de boom”. De redenering van de tijdelijke subsidiëring is dan dat na verloop van tijd het netwerk voldoende matuur is, voldoende draagvlak heeft bij de partners om zelf in de financiering te voorzien, maar in de praktijk valt dat vaak nogal tegen en dan zakt het hele initiatief als een pudding in elkaar. Dat samenwerking soms faalt, is normaal, maar als dat meermaals gebeurt of als hetzelfde stramien terug lijkt te keren, is er meer aan de hand.’
‘De vraag is of dit stramien houdbaar is. Let wel: van lokale besturen mag je verwachten dat ze cofinancieren als ze instappen, als teken van engagement, al was het maar via het vrijmaken van arbeidstijd van de ambtenaar of medewerker voor het managen van de samenwerking. En centrale overheden kunnen via subsidies effectief prikkels geven aan samenwerking die anders wellicht moeilijk van de grond zou komen. Maar er mag wat meer duurzame, selectieve en voldoende substantiële financiering naar netwerken gaan dan nu het geval is. Daarnaast horen we de Vlaamse overheid steeds meer zeggen dat gemeenten moeten regisseren, regisseren, regisseren. Maar dan komen er weer netwerkgerelateerde vragen: regie over wat? Wat heb je nodig om die regie te voeren, welke capaciteit? Daar wringt vaak het schoentje bij de mensen die het moeten uitvoeren. Wat moet de Vlaamse overheid dan zelf nog aanpassen aan de manier waarop ze bijvoorbeeld voorzieningen erkent en financiert, om lokale regie mogelijk te maken? Of levert ze zelf ook capaciteit, bijvoorbeeld door ambtenaren echt decentraal, op het terrein, in te zetten en zo een reële gezamenlijke regie mogelijk te maken? Op heel wat fronten kan (boven-) lokale regie alleen slagen als de Vlaamse overheid zelf effectief kaders uitzet, meewerkt en het eigen instrumentarium inzet. En laten we zeggen dat er hier nog veel werk mee is.’
Het management van een organisatienetwerk, wat houdt dat vooral in?
‘Dat is zeer afhankelijk van de context, maar het vergt altijd inzet op inhoud, proces en structuur (inclusief spelregels). En dat op een professionele en soms zeer praktische manier die we te weinig voor ogen houden, zoals vergaderingen goed voorbereiden en weten naar welke uitkomst van de vergadering je wilt toewerken. Werken aan de inhoud betekent onder andere het gemeenschappelijk doel met partners helder krijgen. Daarbij is het soms eerst nodig om de percepties van elke betrokkene op de thematiek en de mogelijke oplossingen helder te krijgen en wederzijds inzicht te creëren. Onlangs gaf een coördinator van een antiradicaliseringsnetwerk aan dat daar de belangrijkste knoop zat: hoe veiligheidsdiensten kijken naar wat radicalisering is, wat de oorzaken zijn en wat de strategie zou moeten zijn, stemt niet noodzakelijk overeen met hoe bijvoorbeeld sociale diensten de thematiek benaderen, of hoe de betrokken personen, families, gemeenschappen, dit ervaren. Elke partner zit er met de eigen probleemperceptie, maar ook met eigen belangen, agenda’s en hulpbronnen. Wil je dat alles samenbrengen en goede afspraken maken, dan moet je eerst en vooral greep krijgen op de inhoud, door de verschillende percepties waarmee partners naar de tafel komen, met elkaar te verbinden. Elkaars positie begrijpen, daar begint het mee. Management gaat dus over de inhoud, maar ook over het proces eromheen.
Netwerkmanagers met wat voeling en ervaring weten dat je om je vruchtbaar toe te spitsen op inhoud ook de juiste setting en structuur nodig hebt: in welk kader en op welke manier organiseer je vergaderingen? Ook dat vergt maatwerk. In een regionaal netwerk met een stad en kleinere gemeenten wil je vermijden dat de stad de samenwerking lijkt te domineren. Dan kun je opteren voor roterende vergaderlocaties, het voorzitterschap bewust niet bij de stad leggen, of de stad vragen niet onevenredig veel medewerkers naar het overleg af te vaardigen. En naast inhoud en proces is er de kwestie van structuur en spelregels: houden we het overleg soepel en informeel of moeten we een structuur oprichten, en is daar dan een decretaal gereguleerde intergemeentelijke samenwerking voor nodig? Vergt de samenwerking dat we structurele hulpbronnen inbrengen? Wat komt op welke manier op de agenda en wat niet? Op welke manier nemen we eventuele beslissingen? Dat zijn enkele vragen die daarbij komen kijken.’
‘Ik denk wel dat elk netwerk of samenwerkingsverband een manager nodig heeft, of iemand die feitelijk tijd investeert in het opnemen van de managementtaken. In de praktijk is het meestal de coördinator of projectleider die feitelijk netwerkmanager is. Als de ambities van het netwerk relatief beperkt zijn, is de vereiste inspanning vaak navenant. Maar omdat netwerken vaak ontstaan rond eerder complexe vraagstukken of met het doel om meer geïntegreerde dienstverlening te realiseren over organisatiegrenzen heen, is het snel al meer dan een kleine taak naast de andere dagtaken, en vergt het een gezamenlijke inspanning van meer dan één persoon. En dan wordt het vaak lastig, want willen of kunnen we die extra capaciteit wel vrijmaken? Daarom is het dus een kwestie van goed na te denken welke netwerken er echt toe doen en dan ook voldoende in het management ervan te investeren. Anderzijds is het ook belangrijk om niet alle heil te verwachten van één netwerkmanager. In succesvolle organisatienetwerken zien we dat het netwerkmanagement – elkaars belangen verbinden, contacten leggen, interessante actoren aantrekken, misschien een lastige actor uit het netwerk krijgen – feitelijk gebeurt door meerdere deelnemers rond de tafel.’
Waarvan hangt het af of lokale besturen een belangrijke rol te spelen hebben in een organisatienetwerk?
‘Ook dat is heel variabel. Als je aanschuift als één van vijftien gemeenten in een project in het kader van bovenlokaal sociaal beleid met subsidiëring voor een projectcoördinator, dan is je rol anders dan wanneer je voor een bepaalde beleidsdoelstelling binnen de eigen gemeente zelf het initiatief neemt om andere organisaties uit te nodigen voor samenwerking. In het laatste geval is het niet verwonderlijk dat de netwerkmanagersopdracht in de eerste plaats bij het lokale bestuur zelf komt te liggen. En wie stel je daar dan voor aan? Duid je iemand aan met expertise in de materie – de mobiliteitsambtenaar omdat het gaat over mobiliteit, de omgevingsmedewerker omdat het gaat over omgeving enzovoort – of investeer je in iemand die in de eerste plaats verstand heeft van procesmatig werken? De witte raven combineren dan beide (lacht). Het is in elk geval ook zaak om zorgvuldig over de eigen rol en over de benodigde competenties en vaardigheden na te denken en vervolgens gericht binnen of buiten het gemeentelijke huis te rekruteren.’
Wat betekenen al die nieuwe samenwerkingsvormen vandaag voor de interne organisatie van het lokale bestuur, dat vaak nog hiërarchisch gestructureerd is?
‘De nieuwe organisatienetwerken zetten het lokale bestuur als organisatie onder druk, maar in positieve zin. Wie enkel redeneert vanuit de interne werking en denkt dat hij alles zelf moet doen, maakt zichzelf wat wijs. De gemeentelijke organisatie is steeds meer een open huis. Naarmate ze meer vernetwerkt is, worden de grenzen van de gemeentelijke identiteit en van het lokale management afgetast, wat het soms wel lastig maakt. Hoe de gemeente daarmee omgaat, hangt af van de cultuur, opstelling en attitude van haar politiek bestuur en haar administratie en van hun onderling vertrouwen. Gemeenten die positief naar organisatienetwerken kijken, zien vooral de mogelijkheden: de eigen doelstellingen verbinden met die van anderen, toegang tot hulpbronnen die je anders niet zou hebben enzovoort.
Een stuk van de druk en de spanning zit in de verhouding tussen wat er dagelijks in de eigen gemeentelijke dienstverlening moet gebeuren enerzijds, en de activiteit die je ontplooit aan die netwerktafels anderzijds. Als straks onze maatschappelijk werkers voor 50 procent van hun werktijd bezig zouden zijn met bovenlokale regie, maar er vervolgens vertraging dreigt te ontstaan op de dossierbehandeling in onze eigen gemeente, wat dan? Je moet de balans bewaken tussen de bestuurlijke agenda van de eigen gemeente en de bestuurlijke logica die bij het netwerk hoort: supporter van het netwerk worden, maar tegelijk onthouden dat je voor een bepaalde organisatie mee aan tafel zit. Daar zitten wel wat uitdagingen. Vandaag staan veel organisaties trouwens zo sterk onder druk, dat alle tijd en energie in de eerste plaats gericht is op het leveren van de eigen minimale dienstverlening en dat de tijd om zich te engageren in netwerken er steeds meer bij inschiet.’
Resultaten van organisatienetwerken in kaart brengen is niet evident. Hoe begin je aan netwerkevaluatie?
‘Het pleit in elk geval voor een netwerk als men af en toe de tijd neemt om stil te staan bij de samenwerking. Idealiter gebeurt dat in de vorm van een structurele denkoefening, met de juiste kapstokken en vragen in de hand. Is op het inhoudelijke vlak iedereen nog mee met de uitgangspunten van de samenwerking, zitten we nog op het goede pad, schuiven we de juiste opdrachten naar voren, moeten we bijsturen? Zit het procesmatige aspect goed, hebben we de goede setting, vergaderen we op een adequate manier? Wat structuur betreft: heeft het netwerk een soort kritische massa gecreëerd die functioneel en nuttig is? Ook heel relevant om goed te begrijpen en te evalueren is: wiens belang dient de samenwerking? Verschillende belangen kunnen naast elkaar bestaan, elkaar aanvullen of met elkaar in conflict treden. In de eerste plaats dient de samenwerking hopelijk het belang van de cliënt of burger. Kijken we daarnaast naar het organisatiebelang, dan zou het kunnen dat de hulp die we met het netwerk bieden aan een specifieke groep cliënten, zeer veel middelen vraagt ten opzichte van de dienstverlening die we zelf bieden voor andere cliënten. Of stel dat je in een organisatienetwerk bent gestapt om regionaal betere hulpverlening te organiseren, maar dat het gevolg wel is dat je twintig procent van je cliënteel verliest aan een partner in het netwerk.
Welke directeur gaat dat uitleggen? Derde in het rijtje is het netwerkbelang. Als we bijvoorbeeld de ambitie hadden om regionaal het verschil te maken met een geïntegreerde dienstverlening, hebben we dat dan als netwerk kunnen realiseren? En ten vierde, niet onbelangrijk in een overheidscontext: is het maatschappelijk belang ook gediend met het organisatienetwerk? Regionaal georganiseerde hulpverlening waar de cliënt, de deelnemende organisaties én het netwerk beter van worden, is misschien vanuit maatschappelijk oogpunt toch niet de gewenste ontwikkeling, omdat ze bijvoorbeeld onbetaalbaar is voor de sociale zekerheid. Of creëren we waterbedeffecten: de succesvolle aanpak in de ene regio leidt tot achteruitgang in een andere regio?’ ‘Over dat alles bewust nadenken is nodig en nuttig, ook al weten we hoe het in de praktijk gaat: als alles goed gaat, worden de voordelen van evaluatie vaak niet ingezien; loopt het slecht, dan wordt al snel overwogen de samenwerking te stoppen. Samenwerking evalueren begint trouwens al met je vooraf de vraag stellen of ze wel nodig is.’ —
Pieter Plas is hoofdredacteur Lokaal
Voor Lokaal 09 | 2022
Bekijk het opleidingsaanbod van onze Netwerkacademie via vvsg.be/netwerkacademie
Verwant
