De Vlaamse gemeenten en OCMW’s investeerden in
de jaren 2020-2022 in totaal net geen 6 miljard euro in
zogenaamd materieel vaste activa. Ze zitten daarmee
goed op koers om de geplande 12,5 miljard euro voor de
hele BBC-beleidsperiode 2020-2025 te halen. Lokaal
dook in de cijfers en deed daarbij enkele interessante
vaststellingen.
Halverwege de lopende planningsperiode hebben de lokale besturen 47,8% van de ingeschreven investeringen ook gerealiseerd. Dat is helemaal niet slecht. We weten immers uit ervaring dat veel lokale investeringen in de tweede helft van de legislatuur pieken. Zeker zwaardere projecten vergen immers de nodige tijd om het traject van idee over ontwerp en overheidsopdracht naar uitvoering op het terrein helemaal te doorlopen. Dat zagen we ook in de periode 2014- 2019, toen de gemeenten na drie jaar nog maar 38,5% van de oorspronkelijk geplande investeringen hadden gedaan, om na zes jaar uiteindelijk toch bij een uitvoeringsgraad van 94,6% uit te komen. De OCMW’s gingen sneller van start, want die zaten in 2016 al aan 60,4% en bereikten eind 2019 een uitvoeringsgraad van 100,3%.
Ook dit keer is er een wezenlijk verschil tussen het investeringstempo van beide lokale besturen. De gemeenten komen eind 2022 uit bij ruim 5,5 miljard euro, tegenover 11,9 miljard geplande investeringen voor de zesjarige BBC-periode, een uitvoeringsgraad van 46,7% dus. Voor de OCMW’s gaat het om 407 miljoen euro ten opzichte van een geplande 668 miljoen, wat een uitvoeringsgraad van 61% betekent. Een belangrijke verklaring voor dat verschil is de uiteenlopende complexiteit en dus doorlooptijd van de uitgevoerde investeringen, waar we verder nog op terugkomen.
Zeker waar gemeentelijke investeringen interfereren met het beleid van andere overheden is de tijdige uitvoering van wat gepland was helemaal niet vanzelfsprekend.
De vraag is welke investeringsvolumes we voor de hele planningsperiode mogen verwachten. Dat is vandaag moeilijk te bepalen, omdat er tegenstrijdige factoren spelen. Enerzijds zijn investeringen door de inflatie (met hogere lonen en materiaalprijzen) een stuk duurder geworden dan besturen bij het begin van de legislatuur hadden ingecalculeerd. Projecten die toch worden uitgevoerd, zullen dus een pak meer middelen vereisen, of noodgedwongen moeten worden ingekrompen of uitgesteld, waardoor misschien voor eenzelfde bedrag aan euro’s minder ‘bakstenen’ gerealiseerd worden. De andere factor is de autofinanciering vanuit het exploitatiebudget.
De sterke prijsstijgingen hebben ertoe geleid dat het exploitatiesaldo een stuk kleiner is geworden, waardoor ook de beschikbare middelenstroom richting investeringen wat is opgedroogd. Besturen kunnen dat deels opvangen door meer te lenen dan gepland – en dat doen ze ook in zekere mate –, maar dat gebeurt dan weer tegen hogere rentevoeten. Het blijft dus koffiedik kijken, maar momenteel gaan we er nog van uit dat de geplande bedragen min of meer worden gehaald, maar niet het volume aan geplande investeringen.
Functioneel
We gaven al aan dat de uitvoeringsgraad van de investeringen van gemeenten en OCMW’s na drie van de zes jaar net onder de 50% uitkomt. Voor alle duidelijkheid: het gaat daarbij om de ‘tastbare’ investeringen in materieel vaste activa. De andere lokale investeringsuitgaven (voor de aankoop van immateriële of financiële vaste activa of voor investeringssubsidies aan derden) laten we buiten beschouwing.
We kunnen die investeringen in materieel vaste activa verder onderverdelen in een aantal groepen om zo een beeld te krijgen op eventuele onderliggende verschillen. We doen dat enerzijds functioneel (waarbij het beleidsdomein waarvoor de investering gebeurt centraal staat), en anderzijds economisch (met de nadruk op de soort investering).
De Vlaamse gemeenten en OCMW’s planden voor de periode 2020-2025 vooral investeringen in de beleidsdomeinen ‘zich verplaatsen en mobiliteit’ (vooral wegenwerken), ‘cultuur en vrije tijd’, ‘algemeen bestuur’ en ‘natuur en milieubeheer’ (zie tabel 1). Bij die laatste post zitten ook de investeringen in rioleringen, bijna altijd verbonden met de al vermelde wegenwerken trouwens.
Deze vier beleidsdomeinen zijn samen goed voor 77% van de geplande investeringen in materieel vaste activa. Als we echter kijken naar de effectieve uitgaven in de jaren 2020-2022, dan zit hun aandeel een stuk lager, met net geen 69%.
Vooral bij ‘zich verplaatsen en mobiliteit’ en ‘natuur en milieubeheer’ is het relatieve verschil groot. Dat blijkt ook bij de uitvoeringsgraad, die voor beide beleidsdomeinen onder de 40% blijft, een stuk lager dan de rest van de lokale investeringen. Deze vaststelling kunnen we in belangrijke mate toeschrijven aan de grotere complexiteit van investeringsprojecten in wegen en rioleringen: langere doorlooptijden, complexere planning, de combinatie met subsidieaanvragen en de planning van
andere overheden, soms ook aanslepende grondverwervings- of onteigeningsprocedures enzovoort. Daarnaast kunnen ook factoren binnen de gemeente zelf meespelen, zoals een te ambitieuze planning in verhouding tot de interne capaciteit.
Het blijft koffiedik kijken, maar momenteel gaan we er nog van uit dat de geplande bedragen min of meer worden gehaald, maar niet het volume aan geplande investeringen.
Ook opmerkelijk in tabel 1 is de hoge uitvoeringsgraad voor de sector ‘wonen en ruimtelijke ordening’. Die heeft alles te maken met de overname van de openbare verlichting door Fluvius. Gemeenten die op dit aanbod ingaan, moeten dit als een investeringsuitgave boeken op het beleidsveld straatverlichting, dat deel uitmaakt van het beleidsdomein ‘wonen en ruimtelijke ordening’. Voor de jaren 2020-2022 gaat het in totaal om 365,4 miljoen euro, een bedrag dat niet of amper in de meerjarenplannen voorkwam. Met andere woorden, zonder deze onverwachte transactie zou de algemene uitvoeringsgraad van de lokale investeringen na drie jaar ‘maar’ op 44,8% gelegen hebben, drie procentpunt minder dan de eerder aangehaalde 47,8%
Economisch
We kunnen de uitvoeringsgraad ook beoordelen op basis van de soort investering. Die cijfers hebben we samengebracht in tabel 2. Daaruit blijkt duidelijk dat lokale besturen de grootste bedragen in onroerende investeringen steken: gronden, gebouwen (inclusief erfgoed), wegen en de erbij horende uitrusting. Samen zijn die goed voor een aandeel van ruim 90%. Minder dan één euro op tien gaat dus naar de aankoop van allerhande materieel, voertuigen enzovoort. Maar ook hier zien we een groot verschil tussen de geplande en de tot nu toe uitgevoerde investeringen.
In de jaarrekeningen 2020-2022 gaat maar één derde van de investeringen naar wegen en overige infrastructuur, tegenover een gepland aandeel van 43,5%. Anderzijds is het werkelijke aandeel van leasing en soortgelijke rechten een pak groter dan verwacht. Dat heeft opnieuw alles te maken met de al eerder vermelde overname van de openbare verlichting, want de gemeenten moesten die boeken als een leasingoperatie. Het gevolg is een uitvoeringsgraad van 645% en een scheeftrekking van de algemene cijfers. Een bevestiging van wat we eerder zeiden zien we in de lage uitvoeringsgraad voor wegen en overige infrastructuur, waar zoals gezegd ook de gemeentelijke investeringen in rioleringen bij horen.
Memorandum
Zeker waar gemeentelijke investeringen interfereren met het beleid van andere overheden (subsidies voor rioleringen, herinrichting van een doortocht van een gewestweg, herinrichting stationsomgeving met betrokkenheid van de NMBS, Infrabel en De Lijn…) is de tijdige uitvoering van wat gepland was helemaal niet vanzelfsprekend. Een betere voorspelbaarheid van de beschikbare subsidies gekoppeld aan de vrijere, minder jaargebonden besteding ervan zou al helpen om hier stappen vooruit te zetten.
Betere interbestuurlijke afspraken met duidelijke (meerjaren)engagementen kunnen eveneens helpen om wat meer vaart in dossiers te krijgen. Daarbij moeten centrale overheden, die nog heel vaak budgettair op jaarbasis redeneren, zich veel meer dan vandaag inschrijven in de meerjarenlogica waarmee gemeenten en OCMW’s sinds de invoering van de BBC werken, een systeem trouwens dat de Vlaamse overheid zelf aan de lokale besturen heeft opgelegd. Het VVSG-memorandum voor de komende Vlaamse en federale verkiezingen bevat in die zin concrete voorstellen. —
Jan Leroy is senior expert data en analyse VVSG | Beeld Stefan Dewickere
Voor Lokaal 11 | 2023
Belang autonome gemeentebedrijven neemt af
Tien tot twintig jaar geleden ontdekten veel gemeenten, daarbij actief bijgestaan door consultants, de mogelijke voordelen van investeringen via een autonoom gemeentebedrijf (AGB). Zeker besturen die voor de oprichting van sport- of cultuurinfrastructuur stonden, deden dat vaak via het AGB, omdat daaraan, onder bepaalde voorwaarden, btw-voordelen verbonden waren. Intussen heeft de federale overheid veel van die btw-poortjes gesloten, gebeuren investeringen in schoolgebouwen tegen 6% btw en stellen sommige gemeenten vast dat een AGB ook nadelen heeft, zoals de afstemming met het moederbestuur, de transparantie of de kosten van een aparte boekhouding. Hier en daar zijn er ook besturen die het AGB opdoeken, en de AGB-activiteit gewoon weer binnen het moederbestuur uitoefenen.
We zien die tendens ook in de investeringscijfers. In 2016 bereikte het aandeel van de AGB’s in de totale investeringen van gemeenten en AGB’s een piek van 16,2%. Sindsdien is dit alleen maar gedaald, om op basis van de jaarrekeningen 2022 te zakken tot net onder de 10%.
