Financiën: Gemeentefonds blaast twintig kaarsjes uit

Het Gemeentefonds zoals we dat vandaag kennen, zag het levenslicht met een decreet van 2002; het werd in 2003 voor het eerst toegepast. Het betekende toen een belangrijke administratieve vereenvoudiging, want het bundelde de middelen van het toenmalige Gemeentefonds, het Investeringsfonds en het Sociaal Impulsfonds. Die laatste twee bevatten zogenaamde geoormerkte middelen: lokale besturen moesten ze aanvragen en het gebruik ervan achteraf ook verantwoorden. Het nieuwe Gemeentefonds bracht ook een aangepaste verdelingswijze mee, gekoppeld aan een garantieregeling. Daardoor zou geen enkele gemeente door de toepassing van de nieuwe criteria in 2003 en later minder krijgen dan de som van de oude fondsen in 2002.

Voor een goed begrip van de analyse geven we nog twee aandachtspunten mee. Ten eerste bekijken we altijd wat een gemeente en OCMW samen ontvangen. De verdelingsregels gelden immers voor de gemeente, maar beide besturen kunnen onderling uitmaken wie wat krijgt. In de meerderheid van de gevallen vloeit 8% van het Gemeentefondsaandeel naar het OCMW. Ten tweede maken we abstractie van enkele andere financiële stromen die om technische redenen in de loop van de voorbije twee decennia aan het Gemeentefonds zijn toegevoegd, maar die een totaal andere verdelingsregeling volgen. Die stromen vervingen vroegere aparte subsidielijnen. Het gaat bijvoorbeeld om de zogenaamde Eliacompensatie (83 miljoen euro), de aanvullende dotatie van 131 miljoen euro ter vervanging van de vroegere aparte sectorale subsidies, de middelen van het oude Stedenfonds en het geld voor besturen die provinciale instellingen hebben overgenomen. Daar gaan we in een apart kaderstukje (helemaal onderaan deze pagina) dieper op in.

De Vlaamse decreetgever heeft bepaald dat het Gemeentefonds elk jaar met 3,5% groeit. Daarnaast legt het decreet ook vast hoe het geld onder de Vlaamse gemeenten wordt verdeeld. Van het totale beschikbare bedrag gaat 40,96% (in 2022 was dat 1214,5 miljoen euro) naar zogenaamde voorafnames die alleen voor specifieke gemeenten bestemd zijn: 29,92% is voor Antwerpen en Gent, 1,60% voor Brugge, 1,12% voor Leuven, 5,34% voor de overige negen centrumsteden, 1,99% voor 21 zogenaamde regionale steden en 1% voor de tien kustgemeenten. Binnen elk van die groepen wordt het geld verdeeld op basis van het bevolkingsaantal. 

De overige 59,04% van het Gemeentefonds (1750,3 miljoen euro in 2022) is bestemd voor alle 300 Vlaamse gemeenten, dus ook de begunstigden van de voorafnames. 7,98% (236,5 miljoen) gaat naar de besturen op basis van hun centrumfunctie. Die wordt beoordeeld op basis van het aantal leerlingen in het middelbaar, hoger en volwassenenonderwijs en het aantal arbeidsplaatsen op het grondgebied. Naar het criterium ‘fiscale draagkracht’ gaat 30,12% (892,9 miljoen) van het Gemeentefonds. Gemeenten met veel fiscale mogelijkheden via de aanvullende personenbelasting of de opcentiemen onroerende voorheffing krijgen minder, fiscaal armere gemeenten meer. Opgelet, niet het belastingtarief dat de gemeenten toepassen speelt hier, maar wel de fiscale basis waarop het wordt berekend. Ook de oppervlakte aan open ruimte heeft invloed op wat een gemeente krijgt, want 5,98% (177,4 miljoen) van het Gemeentefonds wordt op basis daarvan verdeeld. Dat het huidige Gemeentefonds deels schatplichtig is aan het vroegere Sociaal Impulsfonds is te zien aan het gewicht van 14,96% (443,5 miljoen) van de sociale criteria. Concreet gaat het om mensen in het Omniostatuut, geboorten in kansarme gezinnen, mensen met een leefloon, laaggeschoolde werklozen en socialehuurappartementen.

De toepassing van al die criteria mag er zoals gezegd niet toe leiden dat een bestuur minder krijgt dan in 2002. Door de jarenlange groei van het Gemeentefonds wordt die garantieregeling al enkele jaren nog amper geactiveerd. Alleen Sint-Genesius-Rode moest er in 2018 en 2020 nog even een beroep op doen. Een specifieke garantieregeling is er ook voor de gemeenten die op 1 januari 2019 fuseerden. Ze kregen de zekerheid dat ze na de fusie niet minder zouden krijgen dan de aparte gemeenten voordien, verhoogd met de gemiddelde groeivoet van hun respectieve aandelen in het laatste jaar vóór de fusie. Concreet leidde dit in 2022 tot een bijpassing van ongeveer 720.000 euro voor Kruisem, Lievegem en Puurs-Sint-Amands. Dat geld werd afgehouden van het aandeel van alle andere gemeenten.

Daarnaast bevat het Gemeentefonds ook een bestraffing voor gemeenten die volgens de Vlaamse overheid te lage aanvullende belastingen heffen. De grens ligt op 5% aanvullende personenbelasting (APB) en 441 opcentiemen onroerende voorheffing. In 2022 waren zes gemeenten in dat geval, allemaal met ‘te lage’ APB-tarieven (Aartselaar, Beveren, De Panne, Knokke-Heist, Koksijde en Zwijndrecht), die samen 6,3 miljoen euro moesten afgeven. Dat geld werd dan weer verdeeld onder alle andere gemeenten.

In tabel 1 hebben we de Vlaamse gemeenten opgenomen die in 2022 het meest en het minst kregen uit het Gemeentefonds. Het verbaast niet dat het om de grootste, respectievelijk kleinste Vlaamse gemeenten gaat. Opmerkelijk is wel het grote verschil tussen de gemiddelde waarde en de mediaan. De eerste wordt sterk opgetrokken door het herverdelende effect van het Gemeentefonds ten voordele van de gemeenten die een voorafname genieten, met Antwerpen en Gent als belangrijkste begunstigden.

Die speling van de verdeelcriteria zie je nog beter in tabel 2, die de hoogste en laagste bedragen per inwoner bevat. De toepassing van de verdeelcriteria van het huidige Gemeentefonds leidt ertoe dat er een spanning van bijna 1 tot 13 bestaat tussen het bedrag dat Gent krijgt en wat buurgemeente Sint-Martens-Latem ontvangt. Ook de andere gemeenten met zeer lage bedragen per inwoner hebben trouwens een uitgesproken residentieel karakter.

De kaart van Vlaanderen bevestigt deze vaststellingen, met naast hoge waarden voor de grote steden en centrumsteden ook meer dan gemiddelde bedragen voor enkele meer landelijke gemeenten, vooral dan in de Westhoek. Niet minder dan 234 van de 300 Vlaamse gemeenten zitten aan een bedrag tussen 175 en 350 euro per inwoner.

In deze bijdrage willen we niet alleen kijken naar de verdeling van het Gemeentefonds vandaag, maar ook naar de evolutie sinds 2002. We doen dat zowel voor het fonds in zijn geheel, als voor de individuele gemeenten. 

Het Gemeentefonds van 2022 is ruim 1,5 miljard euro groter dan de som van het Gemeentefonds, Investeringsfonds en Sociaal Impulsfonds van 2002, het laatste jaar van het oude systeem. Dat is een groei met 103,7%, of meer dan een verdubbeling. Met die extra middelen was het mogelijk om de nieuwe verdeelcriteria ook voluit te laten spelen zonder dat gemeenten er in euro’s op achteruitgingen.

Deze heel sterke stijging van het Gemeentefonds betekende de voorbije twintig jaar uiteraard een belangrijke budgettaire inspanning van de Vlaamse overheid. We weten dat bij elke regeringsonderhandeling of begrotingsbespreking de ‘3,5%’ opnieuw op tafel lag. Toch mogen we niet blind zijn voor twee andere belangrijke evoluties in dezelfde periode: de bevolkingstoename en de inflatie. Tussen 2002 en 2022 kreeg Vlaanderen er ongeveer 726.000 inwoners bij, een toename met ruim 12%, met sterke verschillen van gemeente tot gemeente.

Uitgedrukt per inwoner evolueerde het Gemeentefonds van 243,7 euro in 2002 (voor de drie oude fondsen samen) naar 442,6 euro in 2022, een groei met net geen 200 euro per inwoner of 81,6%. Het gaat nog steeds om een forse stijging: de Vlaamse gemeenten kunnen als groep dus ook per inwoner een pak meer middelen uit het Gemeentefonds besteden dan twintig jaar geleden. De tweede factor die aan de nominale groei knaagde, was natuurlijk de inflatie. Een euro had in 2002 een pak meer koopkracht dan vandaag. Over de hele periode bedroeg de inflatie 61,8%, met vooral in 2021 en 2022 een opstoot van prijsstijgingen. In reële termen bedroeg de groei van het Gemeentefonds tussen 2002 en 2022 dan ook ‘maar’ 25,9%. Kijken we naar de reële evolutie van het bedrag per inwoner, dan is er zelfs maar een toename met 12,3%. We brachten de verschillende cumulatieve evoluties samen in grafiek 2.

We zeiden al dat het Gemeentefonds er in twintig jaar tijd ruim 100% of 1,5 miljard euro bij kreeg. Maar naar welke besturen gingen die extra middelen? Dat bekijken we hieronder.

Uit tabel 3 blijkt dat de sterkste stijgers in absolute cijfers ook de gemeenten zijn die vandaag het meest uit het Gemeentefonds ontvangen (tabel 1). Dat is niet verwonderlijk. Opmerkelijk is wel dat het aandeel van Leuven meer groeide dan dat van Brugge. Dat heeft alles te maken met het feit dat Leuven enkele jaren geleden de kaap van de 100.000 inwoners overschreed. Op dat moment besliste de decreetgever om de stad onder te brengen in een aparte categorie van voorafnames, met ook extra middelen. Bij de lage groeiers in bedragen hoort vanzelfsprekend de kleinste Vlaamse gemeente, Herstappe.

Daarnaast gaat het, op Horebeke na, om residentiële gemeenten die ook al opduiken in de lijst met de gemeenten met de laagste bedragen per inwoner. Het zijn ook die gemeenten die er procentueel tussen 2002 en 2022 het minst op vooruitgegaan zijn (tabel 4), een duidelijk gevolg van de keuze om fiscale draagkracht bij de verdeling zwaarder te laten doorwegen. Dat blijkt ook in het lijstje van de sterkste procentuele stijgers, al staat Turnhout hier wel op de eerste plaats. Dat heeft dan weer alles te maken met het feit dat de stad nu wel bij de centrumsteden behoort, terwijl dat onder het oude Gemeentefonds niet het geval was. Het gevolg is een ruime verdrievoudiging van de middelen uit het Gemeentefonds voor de stad.

In tabel 4 hebben we niet alleen de nominale groei opgenomen, maar ook de reële, dus na aftrek van de inflatie. We zagen al dat die de Gemeentefondskoopkracht sterk kan aantasten. Zo blijft van de nominale verdrievoudiging in Turnhout nog een verdubbeling over. Het is trouwens de enige gemeente met een reële groei van meer dan 100%. Aan het andere uiteinde zien we dat de traagste nominale groeiers vandaag in reële termen een stuk minder krijgen uit het Gemeentefonds dan twintig jaar geleden. In 2022 waren in totaal 35 Vlaamse gemeenten in dat geval. Dat aantal ligt duidelijk hoger dan in 2020 en 2021, toen respectievelijk 20 en 22 besturen geconfronteerd waren met een reële afname van het Gemeentefonds in vergelijking met 2002. De kaart in grafiek 3 geeft een beeld van de reële evolutie per Vlaamse gemeente, met in het rood de gemeenten die hun aandeel uitgedrukt in koopkracht van 2002 zagen dalen.

Niet alleen de inflatie kan de stijging van het Gemeentefonds aantasten, ook de inwonerevolutie is een factor om mee in de gaten te houden. Zoals gezegd groeide de Vlaamse bevolking tussen 2002 en 2022 met 12,2%. Die algemene trend verbergt echter sterk uiteenlopende evoluties per gemeente. Zo zagen elf gemeenten hun aantal inwoners afnemen, met zelfs 6% in het kleine Herstappe. Ook grotere besturen zoals Knokke-Heist en Ieper kenden een bescheiden bevolkingsafname. Aan het andere uiteinde zien we dan weer een aanwas met meer dan 30% in Vilvoorde, Zaventem, Machelen en Baarle-Hertog. Wat dat betekent voor de evolutie van het Gemeentefonds per inwoner, hebben we opgenomen in tabel 5, met ook hier weer zowel nominale als reële gegevens.

Bij de sterkste stijgers qua Gemeentefonds per inwoner staat Turnhout niet meer op de eerste (tabel 4) maar op de vijfde plaats. Ervoor staan nu vier zeer landelijke gemeenten, waarvan er drie zijn met een verdrievoudiging van hun Gemeentefondsaandeel per inwoner tussen 2002 en 2022. De besturen met de laagste groeicijfers situeren zich in de rand rond Brussel, Gent en Antwerpen. Die laatste groep kende in reële termen, dus na aftrek van de inflatie, een sterk negatieve evolutie. In totaal waren in 2022 79 Vlaamse gemeenten in dat geval, tegenover 34 in 2020 en 43 in 2021. Anders uitgedrukt, in 2022 kregen ‘maar’ 221 van de 300 Vlaamse gemeenten (73,7%) per inwoner en in reële termen meer uit het Gemeentefonds dan in 2002 uit de oude fondsen.

In grafiek 4 hebben we de gemeentelijke gegevens op kaart weergegeven, met in het rood opnieuw die besturen met een afname van het reële bedrag per inwoner. Het gaat vooral om gemeenten in de provincies Antwerpen en Vlaams-Brabant, al zien we er ook een aantal rond Gent, aan de kust en elders in Vlaanderen.

De Vlaamse regering was zich bewust van de zware impact van de inflatie, en besliste vorig jaar om de gemeenten in 2023, 2024 en 2025 extra middelen toe te kennen: respectievelijk 93,5, 123,4 en 148,3 miljoen euro. Daarna valt die financiële stroom weer weg. Het geld wordt voor 96% verdeeld op basis van de Gemeentefondscriteria en voor 4% op basis van het Openruimtefonds (zie kaderstukje).

Vlaanderen is erin geslaagd via het Gemeentefonds een stabiele algemene financieringsvorm voor de lokale besturen te organiseren. De voorspelbaarheid van de jaarlijkse algemene groei, de relatief eenvoudige verdelingswijze en de stipte uitbetaling zijn ongetwijfeld enkele van de sterke kanten. Wie meer in detail naar de gegevens kijkt, ziet ook zaken die vragen oproepen.

Dat geldt vooral voor de grote verschillen tussen de bedragen per inwoner, een gevolg van de keuze om een reeks besturen een voorafname te laten genieten. Ook de evolutie sinds 2002 is een onderzoek waard, met de vraag of het Gemeentefonds na twintig jaar de doelstellingen die de decreetgever in 2002 formuleerde, ook heeft gerealiseerd. De hoge inflatie van de laatste twee jaar heeft de oefening voor een eventuele bijsturing nog groter gemaakt, nu blijkt dat zelfs met een aangehouden jaarlijkse stijging met 3,5% een reële groei (per inwoner) niet altijd gegarandeerd is.

Jan Leroy is senior expert data en analyse VVSG | Beelden Daniel Geeraerts en VVSG
Voor Lokaal 06 | 2023

Over de verdeling van het Gemeentefonds in 2022 en de evolutie 2002-2022: www.vvsg.be/bestuur/financien/gemeentefonds Over de verschillende Vlaamse algemene subsidiestromen richting lokale besturen: lokaalbestuur.vlaanderen.be/financiering/ algemene-werkingssubsidiesfondsen