Europa: Vlaamse gemeenten: kleine broertjes in Europa?

Eerst even dit. Elk land heeft zijn eigen institutionele structuur, met naast de centrale overheid eventueel deelgebieden, daaronder vaak kleinere entiteiten en tot slot ook gemeenten. Landen als Duitsland, België of Spanje hebben een federale structuur met belangrijke bevoegdheden bij die deelgebieden (de ‘Länder’ in Duitsland, de gewesten en gemeenschappen bij ons), terwijl dat in Nederland helemaal niet het geval is. Daar kennen ze dan weer de waterschappen, met belangrijke verantwoordelijkheden op het vlak van de waterhuishouding.

De Europese variëteit maakt het niet vanzelfsprekend om zaken te vergelijken. In wat volgt doen we dat toch, maar met de waarschuwing om voorzichtig te zijn met te verregaande conclusies, precies omdat de lokale realiteiten in Europa zo sterk van elkaar verschillen. We maken daarbij maximaal gebruik van de data van Eurostat, het Europese Statistiekbureau, dat binnen die grote diversiteit waakt over maximaal gelijklopende definities.

In het huidige fusiedebat in Vlaanderen wordt vaak geschermd met het (te) lage aantal inwoners van veel Vlaamse gemeenten. Bekijken we het in de Europese context, dan klopt het inderdaad dat gemeenten in onder andere Denemarken, Nederland, Litouwen, Zweden, Ierland, Letland en Bulgarije gemiddeld (een stuk) groter zijn dan de Vlaamse of Belgische. Uit grafiek 1 blijkt echter ook dat de andere landen van de Europese Unie doorsnee kleinere gemeenten tellen, met bijvoorbeeld een goede 7500 inwoners in Duitsland en minder dan 2000 in Frankrijk. De hele Europese Unie telt volgens Eurostat 95.101 gemeenten of gelijkaardige structuren, wat bij een bevolking van ruim 450 miljoen een gemiddelde grootte van 4735 inwoners oplevert.

In alle landen ligt het gemiddelde een stuk hoger dan de mediaan, de middelste waarde als je alle gemeenten van groot naar klein rangschikt. Dat komt omdat het gemiddelde sterk wordt opgetrokken door de hoge waarde van één (vaak de hoofdstad) of enkele grotere steden. Toch staat ook op basis van de mediaan het Brusselse Gewest met 48.837 inwoners helemaal bovenaan de Europese ranglijst, gevolgd door Denemarken (43.089), Nederland (31.822), Ierland (28.993), Letland (28.196) en Litouwen (25.874). Het Belgische cijfer bedraagt 12.593, het Vlaamse 15.269 en het Waalse 8643. Zeer lage mediaanwaarden zien we in Griekenland (336), Tsjechië (442) en Frankrijk (457).

De omvang van gemeenten is één ding, ten minste even belangrijk is hun economische gewicht. Dat hangt dan weer samen met de mate waarin lokale besturen binnen het nationale institutionele kader al dan niet over belangrijke bevoegdheden beschikken. Ook op dat vlak zijn de verschillen binnen de Europese Unie groot.

Een eerste manier om dit te beoordelen is het aandeel van de lokale uitgaven binnen de totale overheidsuitgaven van een land. In de Europese Unie gaat het volgens Eurostat om gemiddeld 22%, met uitschieters van 66,5% in Denemarken, 49,5% in Zweden en 41% in Finland. Voor alle duidelijkheid: de cijfers hebben betrekking op meer dan alleen de eigenlijke gemeenten, ze bevatten ook inter- en paragemeentelijke structuren met een overwegende overheidstaak (bv. een aantal intercommunales), en andere overheden die niet regionaal, federaal of nationaal zijn (bv. de Belgische politieen hulpverleningszones en provincies, de Nederlandse provincies en waterschappen, de Duitse Kreise).

België zit zwaar onder het EU-gemiddelde, want de lokale besturen halen hier maar een aandeel van 12,5% in de totale overheidsuitgaven. Zelfs Frankrijk en Duitsland, met gemiddeld een stuk kleinere gemeenten, hebben met respectievelijk 19,0 en 16,9% een lokale sector met een groter belang binnen de totale overheid. In Nederland gaat het om 29%. Vergeleken met de ons omringende landen worden bij ons dus minder overheidstaken en -bevoegdheden lokaal uitgeoefend.

Een gelijkaardig beeld zien we wanneer we de lokale overheidsuitgaven relateren aan het BBP, het totaal van alle goederen en diensten die in een land in één jaar worden geproduceerd. Bij een EU-gemiddelde van 11,3% zit België maar aan 6,9%, wat ons achter in het Europese peloton brengt. Ook hier scoren de Scandinavische landen zeer hoog.

Lokale besturen beschikken over verschillende financieringsbronnen. Daarvan zijn subsidies van de centrale overheid en belastingen in alle mogelijke vormen doorgaans de belangrijkste. Een voldoende hoog niveau van door het bestuur zelf te bepalen inkomsten uit de fiscaliteit is belangrijk vanuit het oogpunt van de lokale autonomie. Belastingontvangsten bieden een lokaal bestuur immers de mogelijkheid om het inkomstenniveau af te stemmen op het volume van de uitgaven. Een groot aandeel van subsidies van centrale overheden plaatst gemeenten in een veel afhankelijkere situatie. Ook op dat vlak zijn de verschillen tussen de 27 EU-landen zeer groot.

Het gemiddelde aandeel van belastinginkomsten in de totale ontvangsten van lokale besturen bedraagt 36,8%. Ons land zit daar met 28,1% licht onder. Hoge cijfers zijn er in Frankrijk (55,5%), Zweden (50,0%), Letland (49,8%) en Spanje (49,0%). Aan het andere uiteinde zien we gemeenten met vrijwel geen fiscale autonomie in Estland (2,4%), Litouwen (3,6%), Slovakije (7,2%), Roemenië (9,2%) en Nederland (9,8%). Onze noorderburen hebben dus economisch belangrijke lokale besturen, maar het is wel in grote mate de Rijksoverheid die bepaalt over hoeveel middelen ze beschikken. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) strijdt al lang voor een ruimer lokaal belastinggebied, maar tot nu toe zonder veel resultaat.

Binnen de Europese Unie wordt 15,3% van alle belastingontvangsten geïnd door de lokale besturen. België zit daar met 6,4% een stuk onder, terwijl Finland, Tsjechië en Zweden boven de 30% halen. Nederland scoort hier een aandeel van 5,1%. We hebben de gegevens samengebracht in grafiek 3.

We bekeken ook de investeringen en schulden van de lokale besturen. In de EU bestaat 6,3% van alle overheidsuitgaven uit investeringen, maar bij de lokale besturen is dat aandeel met 12,5% dubbel zo hoog. Een gelijkaardige verhouding zien we met respectievelijk 4,9% en 9,5% in België en in zowat alle andere EU-landen. Een opvallende uitzondering hierop is Denemarken met 6,7 en 4,8%. Met andere woorden: Deense gemeenten zijn dan wel goed voor ruim 65% van de totale overheidsuitgaven, de investeringen gebeuren proportioneel meer bij de andere overheidsniveaus. Toch blijven de Deense lokale besturen goed voor 47,5% van de totale overheidsinvesteringen. In de EU is dat gemiddeld 43,8% en in België slechts 24,1%. In lokale verkiezingsjaren ligt dat aandeel doorgaans wel wat hoger. De hoogste scores zien we hier in Finland, Frankrijk, Roemenië, Italië en Portugal, allemaal landen waar de lokale sector goed is voor meer dan de helft van de overheidsinvesteringen.

Uit grafiek 4 blijkt geen tot slechts een zeer beperkt verband tussen het belang van de lokale investeringen in de lokale uitgaven en het aandeel van de lokale investeringen in de totale overheidsinvesteringen van een land.

Investeringen worden vaak gefinancierd met schulden, en dus bekijken we tot slot ook welke plek de lokale besturen hier opnemen. In de EU als geheel is de lokale overheid goed voor 6,5% van de totale overheidsschuld. België zit daar met 4,2% een stuk onder. De hoogste waarden zien we in Zweden (33,9%), Denemarken (18,3%), Finland (17,9%), Estland (16,4%) en Letland (15,3%). Opmerkelijk is dat in geen enkel land het aandeel van de schulden van de lokale besturen in de totale overheidsschuld hoger is dan het aandeel van de lokale investeringen binnen de totale overheidsinvesteringen. Dat betekent dat lokale besturen hun investeringen deels financieren met recurrente ontvangsten, terwijl de andere (centrale) overheden een deel van hun lopende uitgaven dan weer met schulden financieren.

Deze beknopte Europese vergelijking leert dat de Belgische (Vlaamse) gemeenten groter zijn dan die in de meeste andere EU-landen, maar dat de lokale sector voor de meeste indicatoren die een aanwijzing geven voor zijn economische en maatschappelijke belang, laag tot zeer laag scoort. De publieke sector in ons land is zeker niet kleiner dan die in de rest van de EU, maar binnen de overheid komen de lokale besturen er qua belang maar bekaaid af. Meteen is duidelijk waarom de VVSG in haar komende memorandum de gemeenten meer leidend wil maken. Er is geen enkele reden waarom wat elders in Europa mogelijk is ook niet bij ons zou kunnen. —

Jan Leroy is senior expert data en analyse VVSG | Beeld Freepik
Voor Lokaal 06 | 2023