De politiezone en de hulpverleningszone zijn (budgettair) belangrijke spelers. Maar daarnaast zijn de lokale besturen nog verbonden met tal van andere entiteiten. Deze verbondenheid komt voort uit regelgeving, bijvoorbeeld voor kerkfabrieken, of uit een eigen beslissing tot verzelfstandiging of samenwerking. Zo kan een lokaal bestuur de keuze maken om zijn dienstverlening deels toe te vertrouwen aan bijvoorbeeld een gemeentelijke vzw. Dit is een vorm van verzelfstandiging. Al dan niet aangemoedigd door subsidies kan een bestuur ook beslissen via een bovenlokale entiteit expertise en/of dienstverlening samen te brengen, bijvoorbeeld voor streekontwikkeling. Het financiële belang van deze entiteiten is vaak vele malen groter dan de subsidies die ze ontvangen. Fluvius is daarvan een voorbeeld. Via elf opdrachthoudende verenigingen zijn de gemeenten voor 100% eigenaar van dit netbedrijf dat in 2021 een omzet had van meer dan 1,7 miljard euro. Kortom, het aantal verzelfstandigde en verbonden entiteiten (hierna entiteiten genoemd) van een lokaal bestuur kan zeer groot en uiteenlopend zijn. Lokale besturen moeten zich goed organiseren om te vermijden dat dit onbeheersbaar wordt. Zo heeft de stad Sint-Niklaas meer dan zeventig op te volgen entiteiten. Daarbij horen tientallen toe te wijzen mandaten.
Voor de entiteiten die onder het decreet Lokaal Bestuur vallen, met uitzondering van de autonome gemeentebedrijven, ging Audit Vlaanderen bij medewerkers maar ook bij mandatarissen en entiteiten van tien lokale besturen na hoe ze dit organiseren. Het zijn immers mandatarissen die door het lokale bestuur aangeduid worden om in de bestuursorganen van die entiteiten te zetelen. Entiteiten, management en mandatarissen hebben eigen taken en verantwoordelijkheden bij het beheer en de opvolging van entiteiten. Hoe denken besturen hierover na, en hoe kunnen ze, samen met de entiteiten, de opvolging en beheersing ervan nog beter aanpakken?
Alles begint bij een goed overzicht
Het secretariaat, de financiële dienst, de website, overal houden medewerkers van lokale besturen lijsten van entiteiten bij. Maar een actueel en correct totaaloverzicht van hun entiteiten en de mandaten die daaruit voortvloeien, is meestal niet beschikbaar. In de loop van een legislatuur zijn er wel wat wissels, waardoor de mandatenlijst soms snel achterhaald is.
Een overzicht is pas iets waard wanneer het informatief is. De betekenis en waarde van een verbondenheid kan voortvloeien uit regelgeving of het financieel belang ervan. Deze informatie brengt reliëf in het ‘samenwerkingslandschap’. Het kan ook die entiteiten doen bovendrijven waarvan het beleidsmatig belangrijk is ze actief op te volgen. Decretaal is bepaald dat de raad jaarlijks moet worden geïnformeerd over het overzicht van de verbonden entiteiten en de wijzigingen daarin. Dit gebeurt veelal niet. Er zijn dus veel redenen om af te spreken hoe een bestuur erover waakt dat het altijd een goed overzicht heeft.
Goed begonnen is half gewonnen
De verkiezingen zijn voorbij, de gemeenteraad wordt geïnstalleerd. Alles is nieuw en plots ligt daar de lijst van bestuursmandaten die moet worden ingevuld. De fracties en coalities zoeken naar kandidaten die hun interesse moeten uitspreken zonder echt goed geïnformeerd te zijn. Ook over praktische aangelegenheden is er op dat moment vaak weinig informatie: hoe vaak wordt er waar vergaderd, staat hier een vergoeding tegenover of niet? Keuzes maken enkel op basis van eigen eerdere kennis/ervaringen en snelle informele contacten kan ertoe leiden dat het mandaat naderhand niet aan de verwachtingen beantwoordt, of dat vergaderingen telkens blijken door te gaan op een moment dat onverenigbaar is met de agenda van de bevoegde schepen.
Raadsleden geven in de audit aan dat dit de realiteit is. De aanduiding van vertegenwoordigers verloopt vormelijk wel correct, maar de ‘matching’ kan beter. Heldere informatie over de mandaten kan de kans verhogen dat de juiste persoon op de juiste plaats terechtkomt. Het voorkomt dat raadsleden achteraf moeten vaststellen dat ze met betere voorkennis een andere, betere keuze hadden kunnen maken. Raadsleden vragen ook tijdens de legislatuur meer ondersteuning bij de invulling van hun mandaten. Dit is een verantwoordelijkheid van alle betrokken partijen.
Aansluitend bij de eerder aangehaalde behoefte aan een goed overzicht maken besturen op verschillende manieren werk van duidelijke informatie voor raadsleden en medewerkers. De stad Harelbeke bijvoorbeeld bezorgt haar raadsleden bij de aanvang van de legislatuur een nota met toelichting over de ‘aanverwante besturen’ naast gemeente en OCMW, en legt in een draaiboek voor intergemeentelijke samenwerkingsverbanden meteen koppelingen naar ondersteunende documenten. Het Algemeen Ziekenhuis Oudenaarde, waarvan OCMW Oudenaarde medebestuurder is, biedt bestuurders een uitgewerkt introductietraject aan. En in Olen biedt het bestuur de medewerkers een informatiebundel aan met verwijzingen naar de wetgeving en een overzicht van entiteiten waarmee het bestuur samenwerkt. Daarbij hoort nog een jaarlijks verbintenissendocument waarin de financiële engagementen ten aanzien van de entiteiten zijn opgenomen.
Meerjarenplan: stem de violen
Bij het begin van de legislatuur bepaalt het politieke niveau de beleidsdoelstellingen. Ook entiteiten hanteren een doelstellingenkader. Om de juiste keuzes te kunnen maken, maken al die besturen eerst een omgevingsanalyse. Het auditwerk toont aan dat er daarbij (meer) afstemming tussen het moederbestuur en de entiteiten nodig is. Door informatie uit te wisselen en taken te verdelen zou dubbel werk kunnen worden voorkomen. Ook over de doelstellingen kunnen betere afspraken gemaakt worden. Zal de gemeente bijvoorbeeld inwoners sensibiliseren over afvalpreventie of doet de intercommunale dat? Dit is vooral aan de orde voor entiteiten waarvan de dienstverlening raakt aan de activiteiten van de gemeente of het OCMW. En natuurlijk moet deze afstemming ook bij de jaarlijkse actualisatie van het meerjarenplan kunnen gebeuren.
Categoriseer en prioriteer
Meer dan vijftig entiteiten intensief opvolgen, dat is niet mogelijk en niet zinvol. De samenwerking met entiteiten is vaak immers net bedoeld om het moederbestuur te ‘ontzorgen’. Het decreet Lokaal Bestuur biedt op dit vlak een aantal instrumenten aan, maar de regelgeving voor de opvolging van entiteiten blijkt weinig gekend en bepalend.
Om doelgericht te werken is het bovenal wenselijk dat lokale besturen hun entiteiten rangschikken of indelen op basis van parameters zoals hun beleidsmatige relevantie of financieel belang. Afhankelijk van hun plaats op de lijst of hun categorie kan het bestuur dan de wijze van opvolging bepalen. Het onderzoek van Audit Vlaanderen toont dat die categorisering veelal min of meer aanwezig is in de hoofden van vooral de uitvoerende mandatarissen. Door dit ook duidelijk vast te leggen kan de focus van het bestuur worden gericht op de zaken die echt belangrijk zijn.
Een goede oefening is te vertrekken van het model van een ui met zijn verschillende lagen vanaf de kern. In de kern bevindt zich het lokale bestuur met daarrond andere entiteiten die dienstverlening bieden aan het bestuur zelf – bijvoorbeeld Poolstok voor de invulling van vacatures – of aan de inwoners – bijvoorbeeld een welzijnsvereniging die thuiszorg aanbiedt. De afstand tussen het moederbestuur en andere entiteiten kan erg verschillend zijn, met verder van de kern bijvoorbeeld entiteiten die besturen niet hebben opgericht maar waarvan ze wel de financiële sluitpost vormen, zoals de politiezone en de kerkfabriek. Door entiteiten in dat model in hun huidige laag te plaatsen (as is) en die te vergelijken met hun gewenste plaats (to be), evalueert en prioriteert het bestuur zijn entiteiten. Dan is de vraag welke opvolging en aansturing er per laag nodig en wenselijk is.
Ook hier: managementteam en college/vast bureau aan zet
Het managementteam en college/vast bureau zijn sleutelorganen van een lokaal bestuur. Toch is de vaststelling dat vele managementteams een belangrijk deel van de entiteiten in grote mate loslaten. Waar ze zijn opgezet, worden AGB’s en door individuele gemeenten zelf opgerichte vzw’s doorgaans van dichtbij opgevolgd, maar voor veel andere entiteiten geldt dat niet. Ambtelijk heeft men vooral aandacht voor concrete projecten van en met entiteiten en voor de mandatering van raadsleden voor algemene vergaderingen. De beleidsvoorbereidende en meer strategische evaluatie en opvolging van de entiteiten lijken nog te weinig te gebeuren. Dit is een gedeelde verantwoordelijkheid die vraagt om afspraken over bijvoorbeeld de uitwisseling van informatie, iets wat meer aandacht verdient in de afsprakennota tussen het management en het college. Meer in het algemeen ontbreekt het aan helderheid in de verwachtingen van het politieke niveau ten aanzien van de decretale graden en bij uitbreiding dus de administratie. Het gevolg is dat de regie van al die samenwerkingsverbanden onvoldoende wordt bewaakt.
Bewaak de dienstverlening, over de grenzen van de eigen organisatie
De betrokken lokale besturen en/of inwoners betalen voor de dienstverlening van entiteiten. Net zoals voor de eigen dienstverlening lijkt het dan ook logisch dat lokale besturen nagaan of de entiteiten dit goed doen. Klachten en meldingen zijn een van de graadmeters daarvoor. Met uitzondering van de meest nabije verzelfstandigde entiteiten, hebben de meeste lokale besturen geen gedetailleerd zicht op het aantal klachten en meldingen van hun inwoners over de dienstverlening van entiteiten. Besturen zouden de entiteiten hier nog veel vaker om kunnen vragen, want over het algemeen zijn deze data beschikbaar.
Alle risico’s komen samen bij het ‘moederbestuur’
De algemeen directeur van het lokale bestuur is verantwoordelijk voor organisatiebeheersing. Doordacht risicobeheer verhoogt de kans dat beleidsdoelstellingen gerealiseerd kunnen worden. Sommige van die doelstellingen zijn toegewezen aan andere entiteiten. Indien alle entiteiten hun eigen risico’s aanpakken, is dit een geruststelling voor de vennoten die gebruik maken van hun diensten. Risico’s van entiteiten zijn immers indirect ook risico’s voor het bestuur. Wanneer het personeelsbeleid van een entiteit tekortschiet, zou het bijvoorbeeld kunnen dat door een gebrek aan chauffeurs de huisvuilophaling niet kan worden verzekerd. Degelijke organisatiebeheersing voorkomt verstoorde dienstverlening of onregelmatigheden en houdt de focus op de doelstellingen. Maar bij veel lokale besturen bestaat er nog geen duidelijk zicht op de wijze waarop entiteiten bezig zijn met hun risicobeheersing.
Samen de zaak in beweging brengen
Lokale besturen en hun entiteiten zijn in beweging. De referentieregio’s vragen dat lokale besturen de geografische afbakening van hun entiteiten hiermee in lijn brengen, zorgdiensten worden ondergebracht in welzijnsverenigingen, besturen zoeken via samenwerking en fusies naar de ‘juiste schaal’ enzovoort. Tegelijk stelde Audit Vlaanderen vast dat bij de onderzochte lokale besturen niemand (organisatiebreed) echt bezig is met een systematische en doordachte opvolging van de entiteiten. De ambtelijke en politieke functies en verantwoordelijkheden zijn niet duidelijk en veel raadsleden missen handvatten om invulling te geven aan hun mandaat. Redenen genoeg dus om zaken in beweging te zetten.
De auditwerkzaamheden hadden een merkbaar sensibiliserend effect bij medewerkers en mandatarissen. Een aantal geauditeerde besturen gingen meteen aan de slag met de aanbevelingen en ook de entiteiten wilden hieraan graag hun steentje bijdragen. —
Frank Vermeulen is senior auditor Audit Vlaanderen
Beeld uien Freepik, beeld Olen GF, beeld Oudenaarde Flickr
Voor Lokaal 01 | 2023
Uit de praktijk: Olen
Dat weinig besturen systematisch bezig lijken te zijn met de opvolging van hun entiteiten en zich evenmin sterk aan de regelgeving houden, heeft volgens burgemeester Seppe Bouquillon van Olen meerdere oorzaken. ‘Enerzijds zijn er zeer veel van deze entiteiten,’ merkt hij op. ‘Toen ik in het begin van de legislatuur de lijst kreeg van entiteiten waarvoor wij afgevaardigden moesten zoeken, schrok ik wel. Door die omvang is het ook zeer moeilijk om mensen te vinden die vanuit eigen engagement naar deze vergaderingen gaan, waardoor de feedback ook wel eens te wensen overlaat. Voor een schepen of burgemeester is er zo al een gevulde agenda en die hoeveelheid aan vergaderingen schiet er dan wel eens bij in.’
Anderzijds wijst Seppe Bouquillon op de nieuwe wetgeving, die maakt dat lokale besturen niet meer in elke raad van bestuur zitten. ‘Zo verlies je heel snel de voeling met zo’n organisatie en dus ook kennis en connectie. Een verslag lezen levert je niet dezelfde info en voeling op over wat er in de vergadering zelf verteld is. Het wettelijk maximum van vijftien bestuurders is wat dat betreft dus zeker geen verbetering.’ De burgemeester ziet de complexiteit van dossiers stijgen, terwijl de kennis van de wettelijke kaders niet gelijk opgaat. ‘Dat is al niet zo bij burgemeesters of schepenen, laat staan bij raadsleden, die het nog moeilijker hebben om zowel de context als de complexiteit altijd mee te kunnen volgen,’ aldus Seppe Bouquillon. Mensen vinden die met interesse én kennis naar de bestuursvergaderingen gaan, is voor hem de grootste uitdaging bij de opvolging van entiteiten.
Uit de praktijk: Oudenaarde
Net zoals ieder lokaal bestuur doet ook Oudenaarde een beroep op heel wat entiteiten om de dienstverlening op lokaal niveau te organiseren. Algemeen directeur Bart Baele: ‘We wensen dat de dienstverlening even effectief, efficiënt, integer en degelijk wordt uitgevoerd als die van onze eigen diensten. De verantwoordelijkheid daarvoor ligt in de eerste plaats bij de entiteiten zelf.’ Voor het managementteam is het niet wenselijk, maar ook niet haalbaar om alle entiteiten intensief op te volgen, meent hij.
‘Het komt erop aan om prioriteiten te bepalen en de entiteiten die onze bijzondere aandacht vragen te identificeren. Met het managementteam bepalen we een shortlist van nader op te volgen entiteiten. Over de werking daarvan wordt periodiek gerapporteerd aan het managementteam en vervolgens het beleid. Ons managementteam is steeds een sterke partner van het politieke beleid. Dit geldt ook voor de opvolging van de entiteiten. We treden niet in de plaats van de mandatarissen die het bestuur vertegenwoordigen. Het managementteam en ikzelf werken aanvullend en ondersteunend.’
De opvolging van de entiteiten staat of valt volgens Bart Baele wel met een goede, toekomstgerichte organisatie. ‘Minstens bij aanvang van iedere legislatuur zullen onze mandatarissen gericht gebriefd worden over de werking en het beleid van de entiteiten en over de rol die zij zullen opnemen. Met het oog op de nieuwe legislatuur wordt onze shortlist opnieuw kritisch bekeken en geactualiseerd.
