Wat een ambtenaar aan pensioen krijgt, ligt een stuk hoger dan wat een medewerker met een arbeidsovereenkomst met eenzelfde loon en loopbaan krijgt. Steeds meer contractanten, ook die van de lokale besturen, krijgen daarom trouwens een aanvullend pensioen dat de werkgevers extra voor hen opbouwen.
De pensioenen van de ambtenaren van de Vlaamse en federale overheid worden (hoofdzakelijk) gefinancierd door de federale Schatkist. Lokale besturen – gemeenten, OCMW’s, maar bijvoorbeeld ook politie- en hulpverleningszones, intergemeentelijke samenwerkingsverbanden en OCMW-verenigingen – moeten zelf instaan voor de pensioenen van hun ex-statutairen. De meeste besturen zijn hiervoor aangesloten bij het (Belgische) Gesolidariseerd Pensioenfonds van de Provinciale en Plaatselijke besturen (GPF): ze betalen bijdragen aan het GPF, en dat zorgt ervoor dat de pensioenen correct worden uitbetaald.
Dubbele vergrijzing
Het GPF is een gesloten systeem: wat buitengaat als pensioenuitgaven moet ook binnenkomen in de vorm van bijdragen. In tegenstelling tot de andere pensioenstelsels in ons land kent het geen (of amper) externe financiering. Als de pensioenuitgaven stijgen, moeten de bijdragen van de lokale besturen dus volgen.
Momenteel kent onze samenleving een zogenaamde dubbele vergrijzing: steeds meer mensen gaan met pensioen, en bovendien leidt de stijgende levensverwachting ertoe dat mensen ook langer een pensioen genieten. Dat zien we duidelijk in grafiek 1, met de resterende levensverwachting van mannen en vrouwen op de leeftijd van 60 en 65 jaar. De stijgende trend van de voorbije jaren toonde alleen in 2020 een tijdelijke knik ten gevolge van de oversterfte in de eerste coronaperiode.
In 2012 betaalde het GPF 901,5 miljoen euro aan pensioenen uit aan ex-statutairen van Vlaamse lokale besturen. Dat bedrag was in 2021 opgelopen tot 1474,6 miljoen euro, 63% meer of een groei met 5,6% per jaar. De VVSG beschikt over ramingen van de Federale Pensioendienst (FPD) die aangeven dat dit bedrag tegen 2027 op 2321,5 miljoen euro zou uitkomen, of een verwachte toename tussen 2021 en 2027 met 7,9% per jaar (grafiek 2). De opwaartse knik in de jaren 2022-2023 is vooral te wijten aan de inflatie-opstoot.
Basisbijdrage en responsabiliseringsbijdrage
De bij het GPF aangesloten besturen staan solidair in voor de financiering van die almaar stijgende pensioenuitgaven. Toch evolueert de pensioenfactuur steeds meer in de richting van een zogenaamde responsabilisering, waarbij besturen vooral de rekening van hun eigen pensioenuitgaven gepresenteerd krijgen.
De pensioenbijdragen van de lokale besturen bestaan uit twee componenten: een basisbijdrage en een responsabiliseringsbijdrage. De basisbijdrage wordt berekend door de statutaire loonmassa te vermenigvuldigen met een bij koninklijk besluit vastgelegd percentage. Dat ligt in 2022 op 43%, met een persoonlijke bijdrage van 7,5% en een werkgeversbijdrage van 35,5%. Die laatste bedroeg in 2016 nog 34% en zal vanaf 2024 oplopen tot 37,5%. Ter herinnering: in het werknemersstelsel evolueren de werkgeversbijdragen niet mee met de oplopende pensioenuitgaven; het verschil wordt gewoon door de Schatkist bijgepast.
Het bedrag dat het GPF via de basisbijdrage bij de lokale besturen ophaalt, stabiliseert: het percentage stijgt wel, maar tegelijkertijd vertoont de statutaire loonmassa een dalende tendens (grafiek 2). Veel besturen hebben er immers voor gekozen om statutairen die het bestuur verlaten, te vervangen door (vaak goedkopere) contractanten. Alleen de politieen hulpverleningszones vormen hierop een uitzondering: de statutaire aanstelling is daar nog de algemene regel, zeker voor het operationele personeel.
In 2012 waren de basisbijdragen van de Vlaamse lokale besturen nog goed voor ruim 90% van de betaalde pensioenen. In 2021 was dat aandeel gezakt tot 65% en volgens de FPD-ramingen zou het in 2027 uitkomen op nog maar 46%. In euro evolueren de basisbijdragen van 817,5 miljoen in 2012 over 956,8 miljoen euro in 2021 naar een verwachte 1065,3 miljoen euro in 2027. Over de periode 2012-2027 gaat het voor alle Vlaamse lokale besturen samen om een beperkte groei van maar 1,8% per jaar. Opgelet, dit totale cijfer verbergt uiteenlopende achterliggende evoluties, met bijvoorbeeld een daling bij de gemeenten en OCMW’s en een stijging bij de politie- en hulpverleningszones.
Lokale besturen betalen niet alleen een basisbijdrage berekend op de lonen van de actieve statutairen, voor steeds meer besturen komt daar een responsabiliseringsbijdrage bovenop. Dat is het geval wanneer de eigen pensioenlasten hoger uitkomen dan het bedrag van de basisbijdrage. De responsabiliseringsbijdrage bedraagt de helft van het verschil. (Het saldo wordt gedragen door de solidariteit, de besturen dus met basisbijdragen die hoger zijn dan hun pensioenlasten.)
Die zogenaamde responsabiliseringscoëfficiënt van vandaag 50% zal de komende jaren noodgedwongen moeten stijgen, tot naar verwachting 84% in 2027: de tendens naar minder solidariteit (het dragen van elkaars pensioenlasten) en meer responsabilisering (zelf instaan voor de financiering van de eigen pensioenuitgaven). We geven nog mee dat besturen die geen actieve statutairen meer hebben (en dus geen basisbijdrage betalen) maar waarvoor het GPF wel nog pensioenen betaalt, een responsabiliseringsbijdrage van 100% krijgen aangerekend. Met andere woorden, zij dragen hun pensioenlasten helemaal zelf, tot die door het overlijden van de laatste gepensioneerde helemaal zijn uitgedoofd. Van de 853 Vlaamse lokale besturen die in 2021 waren aangesloten bij het GPF, waren er negentien in dat geval, waaronder twaalf intergemeentelijke samenwerkingsverbanden.
De responsabiliseringsbijdrage werd in 2012 voor het eerst aangerekend en bedroeg toen 96,6 miljoen euro, betaald door 238 (29%) van de Vlaamse lokale besturen. In 2021 was ze al gestegen tot 304,1 miljoen euro, betaald door 456 besturen (53%). Dat betekent een toename met 13,6% per jaar. De FPD verwacht dat de responsabiliseringsbijdrage in 2027 zal uitkomen op 1107,7 miljoen euro, wat tussen 2021 en 2027 een jaarlijkse stijging met 24% zou inhouden… De responsabiliseringsbijdrage wordt als financieringsbron steeds belangrijker. In 2012 werd er maar 10,7% van de pensioenlasten mee betaald. Dat aandeel was in 2021 opgelopen tot 21% en zou in 2027 verder stijgen naar bijna 48%. Voor een goed begrip: alle vermelde bedragen zijn vóór korting of Vlaamse subsidies (zie kaderstukjes).
De pensioenlasten zijn fors gestegen, de pensioenuitgaven van de lokale besturen dus uiteraard ook. Die totale pensioenfactuur voor de Vlaamse lokale besturen bedroeg (vóór kortingen) in 2012 ruim 914 miljoen euro. Dat bedrag was in 2021 geklommen tot 1261 miljoen euro, dat is een groei met 3,6% per jaar. Op basis van de meest recente ramingen van de FPD kijken diezelfde besturen tegen 2027 aan tegen een te betalen bedrag van 2173 miljoen euro. De uitgavenstijging zou de komende jaren dus versnellen naar zo maar eventjes 9,4% per jaar. Bij een jaarlijkse groei van het Gemeentefonds met 3,5% en van de belangrijkste belastingontvangsten met 1 tot 2%, neemt de pensioenfactuur zonder externe financiering dus een almaar grotere hap uit de lokale beleidsruimte. Geld dat besturen aan de kant moeten zetten om pensioenen te betalen, kan niet meer worden gebruikt voor sociaal beleid, investeringen in meer duurzaamheid of uitgaven voor digitalisering. Als de federale overheid wil dat lokale besturen op al die terreinen een belangrijke rol blijven spelen, zal ze dus, zoals voor de pensioenen van werknemers, zelfstandigen en federale en regionale ambtenaren, een stuk van de financiering op zich moeten nemen.
De VVSG had hierop aangedrongen naar aanleiding van het voorbije begrotingsconclaaf, maar zonder enig resultaat. Verder kijken de lokale besturen uiteraard uit naar de voortzetting van de pensioensubsidie die in 2020 door de Vlaamse overheid ingevoerd werd, al blijft ook hier de vraag overeind naar een heroriëntering richting totale lokale pensioenfactuur, en dus niet alleen met een focus op de responsabiliseringsbijdrage. —
Jan Leroy is senior expert data en analyse VVSG
Voor Lokaal 12 | 2022
Federale korting onhoudbaar?
Om de opbouw van een tweede pensioenpijler voor contractanten te stimuleren voerde de federale overheid vanaf 2019 een systeem van kortingen en toeslagen in. Zo kunnen lokale besturen met een aanvullend pensioen van ten minste 3% de helft van de kosten van die tweede pijler aftrekken van de responsabiliseringsbijdrage voor de financiering van de statutaire pensioenen. Besturen met een voldoende hoge tweede pijler die alleen een basisbijdrage betalen (en daarmee meer dan hun eigen pensioenlasten dragen), krijgen vreemd genoeg geen korting. Voor een goed begrip, deze uitgavenreductie wordt niet betaald door de federale overheid, maar wel door de geresponsabiliseerde besturen die geen of een onvoldoende hoge tweede pensioenpijler hebben. De toeslag mag er echter niet toe leiden dat de responsabiliseringscoëfficiënt van een bestuur boven de 100% uitstijgt.
Voor een aantal Vlaamse lokale besturen is deze korting echt betekenisvol. Ze bedroeg in 2019 in totaal 22,2 miljoen euro (voor 300 besturen) en liep tegen 2021 al op tot 40,1 miljoen euro voor 400 besturen. De aangerekende toeslagen bleven in Vlaanderen relatief beperkt, met 1,6 miljoen euro (52 besturen) in 2019 en 2,2 miljoen euro (41 besturen) in 2021. Per saldo kregen de Vlaamse lokale besturen via dit systeem in 2021 dus een netto korting van 37,9 miljoen euro, een bedrag dat helemaal ten laste kwam van lokale besturen in Wallonië en Brussel. In 2021 zagen 72 Vlaamse lokale besturen hun responsabiliseringsbijdrage door de korting helemaal verdwijnen. Voor nog eens 65 andere ging het om een reductie met de helft of meer.
Dit systeem botst echter tegen zijn eigen grenzen aan. Sinds dit jaar richten steeds meer Belgische lokale besturen een tweede pensioenpijler in voor hun contractanten. Zeker in Wallonië en Brussel is een inhaalbeweging bezig. Dat betekent dat het aantal besturen dat recht zou hebben op een korting toeneemt, terwijl de potentiële betalers van een toeslag een steeds kleinere groep vormen. De wetgeving bevat geen regeling voor wat er moet gebeuren als de toeslagen niet meer volstaan om de kortingen te financieren. De gemakkelijkste oplossing zou erin bestaan dat de Schatkist voortaan de kortingen betaalt, maar vanzelfsprekend is dat absoluut niet. Een andere mogelijkheid, de (geleidelijke) afschaffing van dit systeem, ligt dan weer budgettair moeilijk voor een pak Vlaamse besturen. Bovendien is er het potentiële ongenoegen vanuit Wallonië en Brussel, wanneer een korting op het moment dat besturen voldoen aan de voorwaarden, weer wordt afgeschaft.
Actualisatie
In juli 2023 besliste de federale regering om het tekort in 2023 en 2024 (afrekeningen 2022 en 2023) voor haar rekening te nemen, zodat alle kortingen effectief kunnen uitbetaald worden. Een eventuele uitfasering van deze bonbus-malusregeling zal voor de volgende federale bestuursperiode zijn.
Vlaanderen betaalt mee
Sinds 2020 bestaat er ook een Vlaamse tussenkomst in de lokale pensioenuitgaven. Die bedraagt 50% van de responsabiliseringsbijdragen van alle lokale besturen, met uitzondering van de provincies, autonome provinciebedrijven en intercommunales. Federaal aangestuurde entiteiten zoals de politie- en hulpverleningszones krijgen deze middelen dus wel.
Besturen ontvangen het geld telkens op het einde van het jaar op basis van de raming van de FPD voor dat jaar, met het jaar nadien een correctie voor de werkelijke bedragen. Zo betaalde de Vlaamse overheid eind 2020 een bedrag van afgerond 131 miljoen euro. In 2021 ging het netto om bijna 129 miljoen euro, bestaande uit ruim 138 miljoen dotatie en net geen 10 miljoen euro terugvordering. De komende jaren zal deze subsidie, als ze onder de huidige vorm behouden blijft, sterk toenemen tot naar verwachting 528 miljoen euro in 2027.
Voor alle duidelijkheid: de Vlaamse overheid geeft aan besturen die geen responsabiliseringsbijdrage betalen omdat hun basisbijdrage de eigen pensioenlasten (meer dan) dekt, geen subsidie. Hetzelfde gold tot voor kort voor besturen die niet zijn aangesloten bij het GPF, maar daar komt ten gevolge van een arrest van het Grondwettelijk Hof verandering in. Verder stippen we nog aan dat de Vlaamse subsidie van 50% wordt berekend op de responsabiliseringsbijdrage vóór de federale korting (of toeslag) die verbonden is aan de tweede pensioenpijler (zie elders in deze bijdrage). Het gevolg is dat voor 2021 in totaal 132 Vlaamse lokale besturen van de Vlaamse overheid een subsidie zullen krijgen die hoger is dan wat ze aan responsabiliseringsbijdrage moeten dragen.
Verwant
