Lokale besturen zijn kwetsbaar voor de oplopende inflatie. De automatische indexaanpassing van de lonen in de publieke sector maakt immers dat een stijging van de levensduurte snel doorsijpelt naar de loonkosten. Dat blijkt duidelijk uit de grafiek. Daarin zien we dat de inflatiegebonden jaar-op-jaarstijging van de loonkosten altijd met enige vertraging volgt op de evolutie van de gezondheidsindex. Dat is ook logisch, want telkens wanneer de gezondheidsindex 2% gestegen is en de zogenaamde spilindex overschrijdt, worden twee maanden later de lonen bij de overheid met 2% verhoogd. Sociale uitkeringen zoals het leefloon stijgen al een maand eerder.
In het najaar van 2020 verwachtte het Federale Planbureau nog dat de eerstvolgende overschrijding van de spilindex pas voor november 2021 zou zijn, met een looneffect vanaf januari 2022. In werkelijkheid werd het augustus 2021, met dus een loonsverhoging met 2% vanaf oktober. Wellicht gingen veel Vlaamse lokale besturen in hun aangepaste meerjarenplanning voor 2021 uit van een inflatiegebonden stijging van de loonkosten met 0,5%, terwijl het in werke l ijk he id 1% werd. In euro uitgedrukt gaat het voor 2021 voor de Vlaamse gemeenten en OCMW’s (zonder de onderwijslonen die de Vlaamse overheid betaalt) om een extra uitgave van ca. 29 miljoen euro. Voor 2022 verwachten we een inflatiegebonden loonstijging die ca. 2,5% hoger ligt dan eind 2020 geraamd, of 148 miljoen euro. Opgelet, het gaat daarbij niet alleen om de eigenlijke lonen. Er is ook meer geld nodig voor de pensioenfinanciering (eerste en tweede pijler), want die hangt rechtstreeks samen met de loonkosten. In elk geval kent 2022 met 3,87% de hoogste inflatiegebonden loonstijging sinds 2008.
Maar lokale besturen hebben natuurlijk niet alleen de eigen personeelsuitgaven, ze staan ook in belangrijke mate in voor de financiering van de politie- en hulpverleningszones. Aangezien hun uitgaven voor het grootste deel naar personeel gaan, trekken we de hierboven vermelde percentages door. We maken hierbij abstractie van eventuele andersluidende afspraken tussen de gemeenten en de zones. Voor 2021 zou dat neerkomen op 7 miljoen euro extra, voor 2022 op een bijkomende dotatie van 37,5 miljoen.
Ook al koelt de inflatie vanaf 2022 weer af – tenminste, dat is de verwachting van sommigen, zoals het Planbureau –, de lonen blijven op dat hogere niveau. Dat is mogelijk anders voor bijvoorbeeld energiekosten. Die zijn vandaag de belangrijkste motor van de oplopende inflatie, wat dan weer te maken heeft met een reeks economische factoren, zoals de herleving na de coronacrisis, hier en daar stokkende aanvoerlijnen enzovoort, maar ze keren later mogelijk naar een lager niveau terug. Toch gaan we er in deze analyse van uit dat de totale lokale energiekosten voor 2021 en 2022 gemiddeld 20% boven het niveau zullen liggen van wat de Vlaamse gemeenten en OCMW’s eind 2020 hadden geraamd. Dat betekent een jaarlijkse meeruitgave van ca. 48 miljoen euro.
Op de korte termijn lijken dit ons de belangrijkste effecten van de verhoogde inflatie op de lokale uitgaven. Als de prijsstijgingen aanhouden, is ook een renteverhoging niet uitgesloten, maar die sijpelt via nieuw aangegane leningen of tussentijdse intrestaanpassingen slechts langzaam door in de kosten van de schuldfinanciering. Ook de investeringsuitgaven zouden door de gestegen prijzen voor grondstoffen kunnen toenemen. Dan rijst de vraag of besturen hun investeringskredieten zullen optrekken, dan wel noodgedwongen snoeien in de beoogde projecten om het totale bedrag gelijk te houden.
En aan de pluskant?
Aan ontvangstenzijde verwachten we in 2021 en 2022 relatief weinig effecten. De belangrijkste algemene financieringsbron voor lokale besturen, het Gemeentefonds, groeit jaarlijks met 3,5%, dus los van de effectieve inflatie. In periodes zoals nu betekent dit dus een reële daling. De inkomsten uit de aanvullende personenbelasting (APB) ondergaan wel de gevolgen van de stijging van de levensduurte: als lonen worden geïndexeerd, stijgt de daarop betaalde personenbelasting en dus ook de APB.
We gaan er gemakshalve van uit dat de inflatiegebonden stijging van de inkomens resulteert in een even grote toename van de eraan gekoppelde personenbelasting. In 2021 merken lokale besturen dat nog niet, want de APB-ontvangsten komen dan nog voort uit verdiende inkomens in 2019 (voor ca. twee derde) en 2020. In 2022 is er mogelijk wel een klein effect. We ramen het op één derde (het deel van de inkomsten van 2021 dat al in de lokale APB-ontvangsten van 2022 terechtkomt) van 0,5% (de hoger dan verwachte loonstijging in 2021), of 0,17%. In klinkende munt gaat het om ca. 3,5 miljoen euro meer dan wat de besturen eind 2020 voor 2022 hadden ingeschreven.
Daarnaast ontvangen gemeenten ook een pak middelen uit de opcentiemen op de onroerende voorheffing (OOV). Deze inkomsten hangen niet alleen af van het aantal opcentiemen dat de gemeente heft, maar ook van de waarde van de kadastrale inkomens op het grondgebied. Die KI’s worden jaarlijks geïndexeerd op basis van het gemiddelde indexcijfer van consumptieprijzen van het jaar voordien. Voor de indexatie van de KI’s van 2022 geldt dus het gemiddelde indexcijfer van consumptieprijzen van 2021. De OOV-inkomsten van 2021 ondergaan nog geen positieve invloed van de gestegen inflatie, die van 2022 wel.
We gaan ervan uit dat de indexering (en dus ook de OOV-inkomsten 2022) 1% hoger ligt dan wat de besturen eind 2020 op basis van de toenmalige ramingen van het Planbureau impliciet verwachtten, wat ca. 25 miljoen euro extra inkomsten kan betekenen. De impact van de hogere inflatie op de ontvangsten op andere belastingen en retributies blijft in 2021 en 2022 wellicht beperkt. Ze hebben een veel kleiner aandeel in de totale gemeentelijke inkomsten en zijn bovendien niet rechtstreeks gekoppeld aan het indexcijfer van consumptieprijzen.
Het mogelijk effect van de oplopende inflatie op de lokale financiën in 2021 en 2022 zoals we dat op basis van de belangrijkste uitgaven- en ontvangstencategorieën zien, is voorgesteld in de bovenstaande figuur. De vermelde bedragen, die uiteraard maar een ruwe raming vormen, moeten we vergelijken met het geraamde beschikbare budgettaire resultaat van het boekjaar. Dat bedrag moet positief zijn voor het verplichte financiële evenwicht. Eind 2020 gingen de Vlaamse gemeenten en OCMW’s samen uit van een positief saldo voor 2021 van 1078 miljoen euro. Voor 2022 zou het nog 755 miljoen euro bedragen. Op het eerste gezicht beschikken de besturen dus over een buffer om de inflatietegenvallers van respectievelijk 84 en 205 miljoen euro op te vangen. Maar het totale bedrag voor alle 300 besturen samen zegt natuurlijk weinig of niets over de situatie per bestuur. We sluiten niet uit dat de toch grotendeels onverwachte stijging van de levensduurte in sommige gevallen wel al in 2022 aanleiding geeft tot besparingen of tot een zoektocht naar bijkomende inkomsten.
Het effect op het totale meerjarenplan 2020-2025 hangt vooral af van de vraag of de inflatieopstoot tijdelijk was (met vooral een blijvend effect op de loonkosten, die na twee indexaanpassingen op een hoger dan verwacht niveau uitkomen), dan wel een structurele periode met sterkere prijsstijgingen inluidt. Economen zijn hierover vandaag verdeeld. Ze zullen achteraf wel kunnen uitleggen waarom één scenario het uiteindelijk heeft gehaald…
In elk geval is een situatie van blijvende prijsstijgingen zonder of met slechts een beperkte reële groei nefast voor de lokale financiën, want de uitgaven gaan dan structureel sneller stijgen dan de ontvangsten, waardoor de budgettaire marges steeds kleiner worden. —
Jan Leroy is senior expert data en analyse bij de VVSG
Voor Lokaal 01 | 2022
