Essay: Lokaal, waar de democratie zich vernieuwt

De burger bestaat niet, dat wisten we al. Uit Nederlands onderzoek leren we dat er veel soorten burgers zijn en dat de burgers die voor vormen van publieke participatie open staan, een actieve minderheid vormen van pakweg 25 tot 30 procent. Andere burgers laten zich eventueel mobiliseren als er een belang in het geding is of als ze door anderen op sleeptouw worden genomen. Een behoorlijk grote groep staat apathisch tegenover het politieke.

Burgers bouwen hun perceptie op politiek niet op aan de hand van de lokale segmenten van het bestaan waar het lokale bestuur iets over te zeggen heeft, maar veel meer aan de hand van een holistisch aanvoelen van hoe de politiek functioneert, wat de overheid met hen, voor hen of tegen hen doet in al die levenssferen waarmee ze in het dagelijks leven te maken krijgen. Het inzicht is dat de houding van mensen ten opzichte van politiek en het vertrouwen in politiek een totaalpakket is dat, wellicht, ook afstraalt op de manier waarop mensen zich verhouden tot lokale vormen van participatie. Als dan bij groepen burgers het gevoel leeft dat ze worden uitgesloten of dat hun belangen niet worden gediend, dan zal dat een weerslag hebben op het hele politieke systeem.

De in de literatuur overbekende paradox van participatie in beleidsvorming is dat dit de kansen versterkt van mensen die al op verschillende manieren hun agenda in het politieke systeem krijgen. Burgers, bestuurders en begeleiders lijken op elkaar, het zijn middenklassenburgers. In een samenleving die steunt op toenemende ongelijkheid versterkt dat de sociale kloof en doet dat het vertrouwen wellicht nog meer dalen bij mensen die niet tot die middenklasse horen. Overigens komen in die processen ook de hogere klassen niet aan bod, die zitten in nog andere sferen en laten zich niet degraderen tot participatiemensjes die aanschuiven aan dialoogtafels en een gratis koffie en een pakje post-its krijgen. Voor hun belangen wordt sowieso altijd goed gezorgd, vandaar die toenemende ongelijkheid. Vooral door niet te participeren aan het systeem worden ze er beter van. Dat is nog een heel andere paradox die in de literatuur veel minder aan bod komt. Het zou kunnen dat sommige groepen burgers evolueerden van een stilzwijgend en vrij passief of apathisch vertrouwen in het politieke systeem naar een actief afhaken, daarin misschien gevoed door het gevoel uitgesloten te worden, niet erkend te worden in de eigen belangen en gestimuleerd door politieke leiders en door partijen die hen daarin versterken.

In veel discussies over participatie, toch veeleer vanuit de groen-linkse hoek, domineert een neorepublikeinse visie op burgerschap. Die gaat ervan uit dat, bij de juiste context en aanpak, burgers te mobiliseren zijn om over het algemeen belang na te denken, waarbij ze het eigen belang kunnen overstijgen. En met een intense aanpak en aangepaste methodieken zullen ook burgers in zwakkere sociaal-economische posities kunnen en willen participeren. Dat burgers alleen maar in hun eigen belang geïnteresseerd zijn, is een ongemakkelijke stelling voor neorepublikeinse denkers. Misschien is dat beeld van de participerende burger veel te veel op een met rede en ratio opgebouwde burger gericht, op klassieke modellen van beleidsvoering waarin feiten en vergelijking van argumenten de belangrijkste grondstoffen zijn om uiteindelijk tot een gedragen beslissing te komen. Maar beslissingen in het publieke domein worden evenzeer en nu misschien meer dan ooit gevoed door emoties en beelden, door het gevoel ergens bij te horen of er net niet bij te horen, door politici die de juiste toon weten te treffen, door geloof en vereenzelviging. Misschien is deze contextfactor nu wel belangrijker geworden.

Oorzaak en gevolg van gedrag en houdingen van burgers zijn altijd bijzonder moeilijk aanwijsbaar. Hoe verhouden maatschappelijke ontwikkelingen en persoonlijke houdingen van burgers zich tot elkaar? Het lijkt wel vast te staan dat onze maatschappelijke systemen in de laatste decennia steeds meer onder invloed staan van een neoliberale cultuur, waarin competitie, concurrentie, individualisering, berekening van het eigen nut of voordeel kernwoorden zijn. Voor wat hoort wat, en op alles is een prijs te plakken. Dat leidt tot stress, druk, de ambitie erbij te horen en het gevoel te falen als dat niet lukt. Het stimuleert mensen om in de eerste plaats naar het eigen voordeel te kijken.

Het leidt tot drukke en gehaaste levens waarin bezig zijn met politiek voor weinig mensen op de eerste plaats komt, tenzij ze rechtstreeks in hun belangen op korte termijn worden geschaad. Maar dan zijn ze weer vooral voor zichzelf bezig en bekijken ze politiek als een utilitair mechanisme zoals het hun in de neoliberale benadering werd aangeleerd: wat zit erin voor mij? Het neoliberale denken en daarop gebaseerde praktijken leiden tot ongelijkheid en versterken de uitsluiting voor wie niet in dat soort systemen mee kan, dat alles ten koste van het collectieve en het gemeenschappelijke. Deze analyse gaat overigens evenzeer op voor politici: ook zij kunnen hun eigen belang vooropstellen, of het partijbelang op de korte termijn. Ook zij kunnen veeleer door emotie dan door ratio bewogen worden. Zij kunnen door hun houding sterk wegen op participatieprocessen: een burgemeester die zelf tegen een nieuw asielcentrum is, zal door zijn houding ongetwijfeld effect hebben op de houding van burgers.

In deze sfeer lijkt het erop dat de zogenaamde beschermende functie van participatie de bovenhand haalt op de opbouwende functie. Processen van participatie bieden burgers immers kansen om het eigen belang te verdedigen, zich met juridische argumenten te verweren tegen een al te opdringerige of voortvarende overheid. Dat kan tot blokkerend verzet leiden tegen legitieme plannen van overheden waar veel burgers wel achter staan. De opbouw van een gedeeld belang, van een algemeen belang, dat het onderliggende beeld is dat inspanningen voor participatie ondersteunt, komt daardoor onder zware druk. Nieuw is dat zeker niet, maar de balans lijkt nu meer door te hellen naar de beschermende functie van specifieke vormen van privaat belang.

Die dominante neoliberale cultuur verweeft zich met de zeer gevoelige politieke agenda’s die onder de noemer duurzaamheid of duurzame ontwikkeling worden gevat. Ze staan voor een omslag in systemen van werk, voeding, verplaatsing, wonen, fiscaliteit... De omslag naar duurzame systemen wordt bij sommige groepen burgers als een versterkte vorm van ongelijkheid aangevoeld: die omslagen raken immers verworven belangen, raken ingebakken routines en stellen manieren van kijken naar het ‘zo goed mogelijke’ leven in vraag. Als het gevoelen bij mensen sterk is dat zij het gelag betalen en de hogere klassen niet, dan kan men het ze moeilijk kwalijk nemen dat ze, al dan niet via het kanaal van populistische partijen, uiting geven aan hun onvrede en hun eigen belangen willen beschermen.

Tot slot komt daar nog de problematiek van migratie en verkleuring bij. Het versterkt bij mensen het onbehagen in de samenleving en draagt zeker niet bij tot vertrouwen in politiek. Het leidt ertoe dat contexten voor mogelijke participatie grondig veranderen. De gedachte dat participatie steunt op een concept van algemeen belang, staat mede door de veranderende bevolkingssamenstelling onder druk. Van participatie moet nog maar blijken of er wel gedeelde belangen zijn tussen bevolkingsgroepen, vooraleer dat vervolgens eventueel tot versterking van het algemeen belang kan leiden. De religieuze factor komt daar nog eens bovenop, en het republikeinse burgerschap, met alle waarden van de liberale democratie die daarin zijn vervat, is niet het concept dat in alle politieke en religieuze culturen aanwezig is. Dat burgerschapsconcept steunt op de gedachte dat mensen onderling hun eigen politieke omgeving maken en tot gemeenschappelijke beslissingen komen. Als mensen vinden dat die omgeving door een god is geschapen en voorbestemd, dan lijkt participatie een vorm van godslastering. Scheiding van waarden door migratiegolven gaat dan voor op integratie van waarden.

Steeds meer nemen burgers zelf initiatief en laten ze zich niet in bepaalde instrumenten dwingen of deinen ze niet mee op de agenda van het politieke systeem. De ‘doe-het-zelfdemocratie’ verwijst naar allerlei vormen van burgerinitiatieven, van kleinschalige deelinitiatieven op wijkniveau tot en met grote burgerbewegingen zoals Ringland in Antwerpen. Ze organiseren zelf een bepaald deel van de publieke ruimte in de vorm van stadslandbouw, cohousing, zorgprojecten, mobiliteitsprojecten in de vorm van leefstraten, acties tegen fijn stof, de overkapping van de Antwerpse ring...

Ze doen dat vaak uit onvrede of als tegenreactie tegen het ingesleten beleid van overheden of ze doen het omdat overheden vastlopen in hun bureaucratische systeemdenken en niet meer in staat zijn nieuwe problematieken op een andere manier te hanteren. Deze burgerinitiatieven staan op hun autonomie en verwachten van lokale overheden vormen van afstandelijke steun, aangepaste regelgeving en eventueel open partnerschap in de vorm van samenwerking. In deze ‘commons’ hanteren burgers een scala van instrumenten, tot en met militante middelen, waarmee ze het politieke debat op een meer autonome manier op scherp zetten en eventueel conflicten uitlokken om die agenda te beïnvloeden. Voor het debat over participatie is dat een interessante contextfactor. Het zet discussies over participatie in een ander formaat: het gaat er niet om hoe mensen betrokken moeten worden bij plannen van het bestuur.

Het is veeleer omgekeerd: hoe kan het bestuur betrokken worden bij plannen en doe-gerichte acties van burgers? Hoe participeert het bestuur bij burgers? Het Toekomstverbond in Antwerpen is daarvan het prototype: Vlaamse en lokale overheden werken in partnerschap met de burgerbewegingen. Vanzelf gaat dat niet, het blijft een lastig politiek spel en het leidt tot stevige interne discussies binnen de burgerbewegingen. Maar het is wel illustratief voor andere verhoudingen die een andere bestuursstijl vergen. De samenwerking omtrent Leuven Klimaatneutraal in de gelijknamige vzw is een ander interessant voorbeeld.

Het is een boeiende ontwikkeling, omdat het goed toont dat participatie niet alleen gaat over de relatie tussen burgers en bestuur maar in de eerste plaats om relaties tussen burgers. In deze commonsachtige initiatieven moeten burgers met elkaar in discussie gaan, hun onderlinge conflicten regelen, tot overeenstemming zien te komen. In het verleden zijn er al meer periodes geweest waarin burgerinitiatieven actief waren (zie www.collective-action.info). Veel Vlaamse middenveldorganisaties zijn uit dat soort burgerinitiatieven gegroeid. Het lijkt er wel op dat we nu in een nieuwe periode van burgeractivering zitten. Het maakt deel uit van ideologische discussies: in welke mate moet de overheid optreden, taken afstoten en die door burgers laten overnemen? Commons zijn bepaalde vormen van georganiseerde solidariteit die onvermijdelijk ook tot insluiting en uitsluiting leiden. Welke microvormen van solidariteit zijn wenselijk, hoe ver gaan we daarin en in welke mate vullen ze de macrosolidariteit aan die we via de sociale zekerheid organiseren of tasten ze die aan? In een neoliberale context zijn dat geen neutrale vragen.

De ‘commons’-beweging gaat in tegen de neoliberale cultuur door nieuwe collectieven en vormen van solidariteit te creëren. Het zijn tegenbewegingen die tonen dat solidariteit en samenwerken niet weg zijn, maar dat ze in nieuwe vormen weer worden uitgevonden. Zo leiden deze vormen van participatie tot een herpolitisering van het maatschappelijke debat.

Participatie verhoudt zich altijd tot de ontwikkelingen in de representatieve democratie. Participatie kan de representatie verrijken of aanvullen, maar in ons stelsel, ook vanuit juridisch oogpunt, is het finaal de representatiedemocratie die beslist over de inzet van publieke middelen. De verhouding tussen de wereld van de representatie, met zijn procedures en routines, en de wereld van de participatie kan niet anders dan complex zijn. Dat is evenwel niet als problematisch te beschouwen, het is de essentie van het democratische spel. We kunnen wel discussiëren over de manier waarop die verbindingen verlopen en over de wijze waarop de representatieve democratie zich daarop beter kan organiseren.

De politieke partijen spelen in die representatie een cruciale rol, zeker in ons politiek systeem, waar de partijpolitisering tot in de kleinste haarvaten van het politieke systeem doordringt, ook op het lokale niveau. De voormalige grote partijen zijn verschrompeld tot partijtjes en wie nu – tijdelijk? – groot is, leunt meer aan bij populistische stromingen. Iedereen in de partijpolitiek is alleen maar zeker van een onzekere toekomst.

Het ledenaantal van partijen daalt en de samenstelling van dat ledenaantal is niet representatief voor de samenstelling van de bevolking, al zit daar wat variatie op tussen de verschillende partijen. Het hart van de representatie, de politieke partijen, is niet meer representatief.

De relaties tussen politieke partijen en het middenveld zijn sterk veranderd: van de vertrouwde banden in de verzuilde omgeving met de politieke partij in de centrale regie, evolueren we naar een middenveld met klassieke zuilorganisaties die sterk verouderen en die niet langer instaan voor de zekere toevoer van kiezers, nieuwe leiders, steun en vertrouwen naar ‘hun’ partijen. We zien het klassieke middenveld dat zich veel autonomer opstelt en we zien nieuwe vormen van middenveld met even grote volatiliteit als bij de kiezers: nieuwe initiatieven en bewegingen komen en gaan. Ze staan op alle punten van het politieke spectrum, verweven met de grillige evoluties in het politieke landschap. Er is niet alleen het groen-linkse veld met de veel bezongen commons; er is evenzeer het meer rechtse veld met andere types van commons en burgerinitiatieven, die bijvoorbeeld vinden dat iedere maand rondkomen best wel met enig fijn stof gepaard mag gaan, of dat de buurt weer blank moet worden. Sommigen dragen gele hesjes.

Het onbehagen in het politieke systeem veroorzaakt paradoxen: aan de ene kant is de behoefte om in dialoog te gaan met burgers groter dan ooit om het beroemde of beruchte ‘draagvlak’ voor beslissingen op te bouwen, maar aan de andere kant willen partijen en politici tonen dat zij zich onderscheiden van andere partijen en proberen ze hun eigen ambities snel te realiseren. Sommige populistische partijen en politici geven daarbij aan rechtstreeks namens de kiezers te spreken en zonder meer te weten wat die kiezers willen. Participatie hoeft zelfs niet meer, de kiezer spreekt zogenaamd duidelijk genoeg via deze partijen. Wie vanuit zulke inspiratie het primaat van de politiek opeist, heeft geen boodschap aan al dat gezeur over participatie. En misschien kiezen burgers wel dit soort verlicht despotisme, omdat het steunt op de belofte van daadkracht. Genoeg gebabbeld, genoeg geparticipeerd. Weg met de post-its.

De paradox over de positie en houding van politieke partijen blijkt uit onderzoek bij partijleden. Dat onderzoek wijst erop dat een grote meerderheid van de leden van de politieke partijen openstaat voor meer participatieve democratie en daar zelf vaak een actieve rol in wil spelen. Er is dan bij de rollen die partijleden spelen geen scheiding tussen representatie en participatie, beide rollen vloeien in elkaar over. Politieke partijen voelen natuurlijk zelf aan dat ze onder druk staan en dat het oude organisatiemodel niet meer goed werkt. Ze proberen zich meer open te stellen voor autonome initiatieven, voor mensen die zich willen engageren maar niet in het partijpolitieke gewoel terecht willen komen. Het onderzoek geeft aan dat partijen naar netwerkachtige organisaties evolueren die meer verbindingen zoeken met nieuwe groepen in het middenveld.

Op het lokale niveau merken we dat burgemeesters en schepenen niet meer kunnen terugvallen op hun partij om hun voldoende legitimiteit te geven. De lokale politieke partijen, als afdelingen van de grote partijen, stellen als actieve ledenorganisaties vaak niet veel meer voor en de ondersteuning vanuit de centrale partijorganisaties is sterk verminderd. Lokale bestuurders moeten daarom zelf aan de slag om een draagvlak op te bouwen en doen dat door meer participatieve initiatieven te nemen, zoals we hierboven hebben vermeld. We zien hier en daar, bij de schaarse echte lokale partijen, dat die voor vernieuwing in het politieke systeem kunnen zorgen, al worden ze vaak ook wel snel met dezelfde paradoxen geconfronteerd.

Deze ontwikkelingen roepen boeiende vragen op over de toekomst van de politieke partijen en in het bijzonder de lokale politieke partijen. In het debat over participatie worden de partijen vaak vergeten. Nochtans zijn ze uitingen van maatschappelijke betrokkenheid en dus van participatie, al weten we dat niet iedereen om die altruïstische redenen lid wordt van een partij. Wie blijft geloven in de kracht en de noodzaak van de representatieve democratie, moet bezig zijn met de toekomst van politieke partijen. De renovatie van de gemeenteraden en van de functie van volksvertegenwoordiger is daarvan een onderdeel.

Politici en politieke partijen moeten zich meer openstellen voor debat en interactie, veel meer dan in een bestuurscentrisch systeem waarin en waarvan zij het begin en het einde waren. Burgers en vooral de nieuwe vormen van (tijdelijke) middenveldorganisaties zijn veel autonomer, zijn professioneler en kunnen een veel rijker en strategischer register bespelen van eigen initiatief, eigen informatie, actie, tegenactie, debat en beïnvloeding. Projecten of initiatieven die nadrukkelijk onder de noemer participatie varen, zijn dan maar één element in een bredere ontwikkeling. Participatief staat dan niet voor een bepaalde tijdelijke werkwijze met bepaalde instrumenten voor specifieke beleidsprojecten, maar veeleer voor een brede eigenschap, een publieke cultuur waarin beleidsprocessen verlopen: conflicten en scherpe acties; discussies in het publieke debat.

Die publieke cultuur wordt gevoed door bestuurders (politici en ambtenaren) die initiatieven nemen of die dat stimuleren, hij kan gevoed worden door burgers die zelf hun agenda presenteren en het debat aangaan, op veel verschillende manieren, over de objecten die in allerlei publieke processen aan de orde zijn. Zo kan het bijvoorbeeld dat het publieke debat in een stad lange tijd beheerst wordt door de problematiek van mobiliteit en fijn stof. Door de spontane conflicten en spontane organisatie die zich in de stad ontwikkelt, groeit dan een virtueel politiek debat dat allerlei aspecten van participatie in zich heeft, zonder dat het zo wordt genoemd. Het gaat over mobilisatie, over politisering van de discussie, over militante acties, over burgers die zelf en ongevraagd initiatief nemen. Mocht er bijvoorbeeld een volksraadpleging zijn over de invoering van een lage-emissiezone, dan is dat maar één element in het debat over participatie, terwijl daar in de pers alle aandacht naartoe gaat.

Het brede en meer continue democratische debat is veel rijker en participatiever dan die georganiseerde initiatieven. Als dat zich dan vervolgens in alle lokale besturen ontwikkelt, in verschillende vormen en op uiteenlopende ritmes, dan heeft dat een belangrijke impact op het Vlaamse niveau. Het is wel lokaal, maar niet langer plaatselijk. Vanuit dat perspectief evolueren we niet naar een steeds slechter functionerende democratie, het beeld van de democratie in crisis dat nu overheerst, maar evolueren we net naar meer democratie. De politieke agenda is veel minder voorspelbaar, veel minder van bovenaf stuurbaar en voor bestuurders beheersbaar, het systeem is veel meer fluïde en chaotisch. Maar net daarom is het wellicht democratischer. •

Filip De Rynck
Voor Lokaal zomer | 2020

Dit essay komt uit Bestuurskunde: de kunst van het twijfelen.
Op verkenning met FIlip De Rynck: Tussen wetenschap en praktijk | Reflecties bij een emeritaat (uitgave van Vanden Broele).