De beleids- en beheerscyclus (BBC) is het instrument voor het plannen, uitvoeren en evalueren van het beleid van de Vlaamse lokale besturen. Dit systeem, dat van toepassing is op gemeenten, OCMW’s, autonome gemeentebedrijven en welzijnsverenigingen, heeft een wettelijke basis en is ingebed in een internationaal kader.

Centraal in de BBC staat de koppeling tussen het inhoudelijke en het financiële. Dat eerste krijgt vorm d.m.v. beleidsdoelstellingen, actieplannen en acties, naast de verrichtingen zonder beleidsdoelstellingen. Prioritaire acties (of actieplannen) zijn daarbij acties (of actieplannen) waarvan de raad het nodig vindt dat daarover expliciet moet gerapporteerd worden. Al het beleid van het bestuur is daarnaast onder te brengen in een bepaald beleidsveld, een verzameling van producten, activiteiten en middelen die zowel vanuit politiek als maatschappelijk oogpunt een herkenbaar en samenhangend geheel vormen. De indeling in beleidsvelden is vastgelegd in het ministerieel besluit. Naar eigen inzicht kunnen besturen de beleidsvelden groeperen in beleidsdomeinen (met het oog op de voorstelling van schema T1, zie verder) en verder onderverdelen in beleidsitems (voor managementinformatie).

Aan bovenstaande inhoudelijke elementen worden ontvangsten en uitgaven gekoppeld. Een uitgave is de financiële weerslag van een economische stroom of gebeurtenis die een verlaging van de beschikbare en realiseerbare geldmiddelen tot gevolg heeft (of op korte termijn zal hebben). Een ontvangst is het omgekeerde. Beide kunnen ingedeeld worden in één van volgende drie categorieën:

• Exploitatie: volgens het BVR alles wat verband houdt met de activiteiten van het bestuur en omvat alles wat niet onder de andere twee categorieën valt.
• Investeringen: de aanschaf en de vervreemding van duurzame middelen, met inbegrip van de investeringssubsidies. Bijvoorbeeld de bouw van een nieuw administratief centrum of de verkoop van een grond.
• Financiering: leningen en leasings, toegestane leningen en betalingsuitstel, ontvangen borgtochten en kapitaalswijzigingen

Bovenstaande koppeling is terug te vinden in de beleidsrapporten. Er zijn drie soorten beleidsrapporten: het meerjarenplan, de aanpassing aan het meerjarenplan en de jaarrekening. Ze kennen een gelijkaardige opbouw. Gemeente en OCMW kennen gezamenlijke beleidsrapporten.

Het meerjarenplan loopt van 2026 tot 2031 en is dus één jaar legislatuuroverschrijdend. Vóór het einde van 2025 stellen de gemeente- en OCMW-raden het meerjarenplan vast. Het meerjarenplan moet financieel in evenwicht zijn.

Financieel evenwicht

Er zijn twee financiële indicatoren waaraan een norm verbonden is:

• Toestandsevenwicht: besturen moeten jaarlijks aantonen dat de uitgaven van een bepaald jaar gedekt kunnen worden door de ontvangsten, rekening houdend met het budgettair resultaat van het voorgaande jaar. Het beschikbaar budgettair resultaat moet dan ook jaarlijks minstens nul zijn.
• Structureel evenwicht: voor gemeenten en OCMW’s bestaat ook de norm van de autofinancieringsmarge, het saldo dat overblijft na betaling van de periodieke aflossingen van leningen uit de exploitatie-uitgaven en -ontvangsten. Ze geeft aan hoeveel van de middelen die gemeente en OCMW hebben gegenereerd uit de exploitatie er, na de vereffening van de geplande en lopende periodieke leningsaflossingen, overblijven om nieuwe investeringen zelf te financieren of om de leningslasten van bijkomende leningen te dragen. Een negatieve autofinancieringsmarge in een bepaald jaar houdt dus in dat in dat jaar het exploitatiesaldo niet volstaat om de periodieke aflossingen te betalen. Hoewel deze marge in een bepaald jaar negatief kan zijn, moet deze aan het einde van de planningsperiode (voor het meerjarenplan 2026-2031 is dat het jaar 2031) minstens positief zijn. De keuze van het bestuur om de cijfers voor een langere periode te tonen, heeft geen invloed op het moment waarop de norm van de autofinancieringsmarge wordt getoetst.

De beleidsrapporten tonen nog twee extra financiële indicatoren, waaraan geen norm verbonden is. De geconsolideerde indicatoren bevatten naast de cijfers van gemeente en OCMW ook die van de autonome gemeentebedrijven, als die er zijn. De gecorrigeerde autofinancieringsmarge toont de autofinancieringsmarge zoals die eruit zou hebben gezien als het bestuur alle schulden zou hebben gefinancierd met traditionele leningen met jaarlijkse aflossingen en over een normale aflossingsperiode. De impact van alternatieve financieringsvormen (zoals bullet- of balloonleningen) wordt hierbij geneutraliseerd.

Structuur

Het meerjarenplan bestaat uit verschillende onderdelen:

Strategische nota

• Beleidsverklaring: een beschrijving van het gepland beleid en financiële kerncijfers (de AFM, financiële schulden, personeelsuitgaven,…)
• Overzicht van alle beleidsdoelstellingen
• Omschrijving van de prioritaire acties met verwachte ontvangsten en uitgaven en een verwijzing naar de beleidsdoelstellingen waarin ze kaderen
• Verwijzing naar het overzicht van alle beleidsdoelstellingen, actieplannen, acties met ramingen

Financiële nota

De financiële nota bestaat uit drie onderdelen:

• Financieel doelstellingenplan (schema M1): geeft een overzicht van alle ontvangsten en uitgaven per beleidsdoelstelling en voor het totaal van de zaken die niet in beleidsdoelstellingen vervat zit.
• Staat van het financieel evenwicht (schema M2): toont de berekening van de financiële indicatoren
• Het overzicht van de kredieten (schema M3): De autoriserende functie van het meerjarenplan vinden we terug in dit overzicht. Door het vaststellen van het meerjarenplan keurt de raad de kredieten goed waarmee verbintenissen kunnen worden aangegaan. Deze kredieten werken beperkend: de uitgaven van de exploitatie en de investeringen zijn beperkt tot het totaal van deze kredieten. Voor de financiering zijn de ontvangstenkredieten limitatief op het niveau van de rubriek voor de leningen en leasings en de uitgavenkredieten limitatief op het niveau van de rubrieken voor de toegestane leningen en betalingsuitstel.

Toelichting

De toelichting bevat nog meer informatie over het ontwerp van het meerjarenplan die relevant kan zijn voor de raadsleden om met kennis van zaken een beslissing te nemen en bestaat uit minstens volgende onderdelen:

• Assumpties: een beschrijving van de gekozen grondslagen en assumpties voor de opmaak van het beleidsrapport (bijvoorbeeld o.a. de inflatie- en rentevooruitzichten, evolutie van belangrijke ontvangsten- en uitgavenstromen).
• Functionele indeling (schema T1): een overzicht van de ontvangsten en de uitgaven naar functionele aard, per beleidsdomein
• Economische indeling (schema T2): een overzicht van de ontvangsten en uitgaven naar economische aard.
• Overzicht van de investeringen: hiervoor bestaat geen opgelegd schema
• Financiële schulden (schema T3)
• Beschrijving financiële risico’s: besturen kunnen op verschillende vlakken een financieel risico lopen. Omdat deze het meerjarenplan of de aanpassing van het meerjarenplan sterk kunnen vertekenen, moeten ze in de toelichting beschreven worden. Daarbij moet een bestuur ook aangeven over welke middelen en mogelijkheden het beschikt om zich tegen die risico's in te dekken. Bijvoorbeeld o.a. risico’s m.b.t. schulden, borgstellingen, belangrijke ontvangsten- en uitgavenstromen.
• Verbonden entiteiten waarvoor het bestuur de wettelijke, statutaire verplichting heeft tussen te komen in het verlies
• Overzicht personeelsinzet

Samen met het meerjarenplan wordt ook de documentatie ter beschikking gesteld van de raadsleden. De documentatie bestaat uit:

• De omgevingsanalyse: de VVSG wil de besturen met de opmaak en actualisatie van de omgevingsanalyse. Op https://www.vvsg.be/bestuur/omgevingsanalyse vind je een beschrijving van algemene maatschappelijke trends, handvaten voor de opmaak en per beleidsdomein een  fiche belangrijkste regelgeving en uitdagingen. 
• Overzicht van alle beleidsdoelstellingen, actieplannen, acties
• Toegestane werkings- en investeringssubsidies
• Indeling van de beleidsdomeinen
• Overzicht jaarlijkse opbrengst per belastingsoort
• Overzicht jaarlijkse opbrengst per retributiesoort
• Overzicht uitgaven en ontvangsten per beleidsveld

Het meerjarenplan wordt minstens een keer per jaar aangepast, om de kredieten voor het volgende boekjaar vast te stellen. Daarbij kan het bestuur ook de kredieten voor het lopende boekjaar aanpassen. Het is daarnaast ook mogelijk dat er een aanpassing van het meerjarenplan gebeurt om enkel de kredieten voor het lopende boekjaar bij te stellen. Telkens kunnen daarbij ook inhoudelijke aanpassingen aan het meerjarenplan gebeuren.

Een aanpassing van het meerjarenplan moet ook de cijfers van de reeds vastgestelde jaarrekeningen bevatten. Dit is cruciaal, omdat het financiële evenwicht niet kan worden aangetoond als de jaarrekening van het voorlaatste jaar voorafgaand aan het jaar waarin de kredieten worden vastgesteld, niet is opgenomen in de aanpassing van het meerjarenplan. Voor een aanpassing van het meerjarenplan waarbij de kredieten voor het huidige boekjaar worden aangepast, kan het financiële evenwicht alleen worden aangetoond als de jaarrekening van het boekjaar dat voorafgaat aan het huidige boekjaar is vastgesteld en opgenomen in het meerjarenplan. Het verwerken van de jaarrekening betekent dat de geraamde bedragen in het meerjarenplan worden vervangen door de daadwerkelijk gerealiseerde bedragen.

Net als het meerjarenplan moet een aanpassing van het meerjarenplan financieel in evenwicht zijn.

Structuur

Wijzigingen t.o.v. de vorige versie moeten gemotiveerd worden.

Een aanpassing van het meerjarenplan bestaat uit volgende onderdelen:

- Strategische nota

Dezelfde onderdelen als bij het meerjarenplan, met een aanduiding van de wijzigingen t.o.v. de vorige versie.

- Financiële nota

Dezelfde onderdelen als bij het meerjarenplan, met een aanduiding van de wijzigingen t.o.v. de vorige versie. Er bestaan daarvoor specifieke schema’s waarop de wijzigingen duidelijk zichtbaar gemaakt kunnen worden.

- Toelichting:

Dezelfde onderdelen als bij het meerjarenplan, met een aanduiding van de wijzigingen t.o.v. de vorige versie. Er bestaan daarvoor specifieke schema’s waarop de wijzigingen duidelijk zichtbaar gemaakt kunnen worden.

Besturen moeten in hun registratiesysteem de uitvoering van het beleid bijhouden om te voldoen aan de informatiebehoeften van verschillende gebruikers zoals raadsleden, de Vlaamse overheid, subsidiërende overheden en het management. Raadsleden willen inzicht in de voortgang van acties, beleidsdoelstellingen en financiële toestand, en hebben beleidsrapporten zoals het meerjarenplan en de jaarrekening nodig. De Vlaamse overheid, als beleidsvoorbereider, wil regelmatig geïnformeerd worden over de situatie bij lokale besturen. Toezichthoudende en subsidiërende overheden hebben ook specifieke informatie nodig. Het management heeft directe toegang tot het systeem voor maatwerkrapporten. Het systeem kan alleen informatie genereren van ingevoerde data, dus een duidelijk beeld van de benodigde informatie is essentieel. BBC-besturen voeren zowel een algemene als budgettaire boekhouding, gevoed door één registratiesysteem. Ondanks de verplichte regels kunnen besturen hun boekhoudsysteem aanpassen aan hun eigen organisatie, onder verantwoordelijkheid van de financieel directeur.

Overheden voeren een budgettaire boekhouding vanwege het dwingende karakter van hun budgetten en kredieten. Via kredieten machtigt de raad het uitvoerend orgaan om bepaalde inkomsten te realiseren en uitgaven te doen zonder deze te overschrijden. Kredieten mogen alleen voor de beoogde uitgaven gebruikt worden. Daarom is een actueel overzicht van de toegekende en aangewende kredieten essentieel. Een algemene boekhouding volstaat hier niet, omdat deze geen nadruk legt op budgetten en kredieten zoals in de publieke sector. De budgettaire boekhouding registreert ontvangsten en uitgaven als kasstromen, terwijl de algemene boekhouding ook niet-kasstromen bevat.

Uitgaven kennen twee belangrijke boekingsmomenten: vastlegging en aanrekening. Een vastlegging reserveert het benodigde krediet voor een verwachte uitgave, zoals bij de goedkeuring van een bestelbon. Dit voorkomt dat meer bestellingen worden geplaatst dan er krediet beschikbaar is. Een aanrekening vindt plaats bij de daadwerkelijke uitgave, bijvoorbeeld bij levering van goederen, en gebruikt het vastgelegde krediet.

Ontvangsten worden ook geboekt door middel van een aanrekening, meestal bij het opmaken van een uitgaande factuur of belastingkohier. Elke boeking in de budgettaire boekhouding gebeurt op een algemene rekening, waarbij naast financiële gegevens ook beleidsmatige elementen worden geregistreerd, zoals het overeenkomstige beleidsveld en actie. Dit zorgt voor een integraal overzicht van zowel financiële als beleidsmatige informatie binnen de boekhouding.

De budgettaire boekhouding biedt besturen veel informatie, maar blijft beperkt. Zo kunnen we hieruit niet afleiden hoeveel schulden er nog uitstaan, hoeveel geld er in kas is of wat de waarde van gebouwen en gronden is. Dit wordt aangevuld door de algemene boekhouding, die werkt met kosten, opbrengsten, activa en passiva. Hierdoor wordt een overzicht van het patrimonium en de financiering mogelijk. Bovendien faciliteert de algemene boekhouding het thesaurie- en debiteuren- en crediteurenbeheer. De budgettaire en algemene boekhouding zijn met elkaar verbonden. Veel boekingen in de algemene boekhouding zijn het gevolg van aanrekeningen in de budgettaire boekhouding. Op de website van het Agentschap Binnenlands Bestuur vind je een overzicht van de algemene rekeningen van de budgettaire en de algemene boekhouding.

Om de raad de kans te bieden om de voortgang van de uitvoering van het meerjarenplan op te volgen, beslist de raad wanneer ze een opvolgingsrapportering wil krijgen. Er wordt minstens voor het einde van het derde kwartaal een opvolgingsrapportering over het eerste semester van het boekjaar voorgelegd.

De opvolgingsrapportering moet minstens de volgende elementen bevatten:

• een stand van zaken van de prioritaire acties of actieplannen van het meerjarenplan;
• een overzicht van de geraamde en de gerealiseerde ontvangsten en uitgaven voor het lopende jaar;
• in voorkomend geval, de wijzigingen in de assumpties die gekozen werden bij de opmaak van het meerjarenplan of de aanpassing ervan;
• in voorkomend geval, de wijzigingen in de financiële risico’s.

Vóór 30 juni moet de raad de jaarrekening vaststellen van het afgelopen jaar.

Structuur

De structuur van de jaarrekening is vergelijkbaar met die van het meerjarenplan. Uiteraard bevat de jaarrekening de realisaties (i.p.v. de plannen en ramingen).

Het meerjarenplan bestaat uit de volgende onderdelen:

Strategische nota

• beleidsverklaring met een beschrijving van de resultaten van het gepland beleid met financiële kerncijfers
• omschrijving van de realisatie per prioritaire actie met gerealiseerde ontvangsten en uitgaven
• verwijzing naar overzicht van alle beleidsdoelstellingen, actieplannen en acties en geboekte ontvangsten en uitgaven

Financiële nota

De financiële nota bestaat uit drie onderdelen:

• Doelstellingenrekening (schema J1): een overzicht van alle gerealiseerde ontvangsten en uitgaven per beleidsdoelstelling en voor het totaal van de zaken die niet in beleidsdoelstellingen vervat zit, met vergelijking met de laatste raming van het meerjarenplan en de jaarrekening van het vorige jaar
• Staat van het financieel evenwicht (schema J2): de berekening van de financiële indicatoren, met vergelijking met de laatste raming van het meerjarenplan en de jaarrekening van het vorige jaar
• Realisatie van de kredieten (schema J3): overzicht van de kredieten met vergelijking met de toegestane kredieten en de jaarrekening van het vorige jaar
• Balans (schema J4): een overzicht van het vermogen en de financiering van het vermogen
• Staat van opbrengsten en kosten (schema J5)

Toelichting

• Functionele indeling (schema T1(J)): een overzicht van de ontvangsten en de uitgaven naar functionele aard, per beleidsdomein, voor het jaar m.b.t. jaarrekening, een vergelijking met de laatste raming van het meerjarenplan en de jaarrekening van het vorige jaar
• Economische indeling (schema T2(J)): een overzicht van de ontvangsten en uitgaven naar economische aard, voor het jaar m.b.t. jaarrekening, een vergelijking met de laatste raming van het meerjarenplan en de jaarrekening van het vorige jaar
• Overzicht van de investeringen voor het jaar m.b.t. jaarrekening, een vergelijking met de laatste raming van het meerjarenplan en de jaarrekening van het vorige jaar: hiervoor bestaat geen opgelegd schema.
• Financiële schulden (schema T3(J)): evolutie van de financiële schulden, kapitaalsaflossingen, toegestane leningen voor het jaar m.b.t. jaarrekening, een vergelijking met de laatste raming van het meerjarenplan en de jaarrekening van het vorige jaar
• Toelichting bij de balans (schema T4 (J))
• Overzicht van de financiële risico’s en hoe het bestuur zich daar tegen indekt
• Overzicht personeelsinzet op 31 december van het jaar m.b.t. de jaarrekening (in VTE/uitgaven per afdeling).
• Overzicht van de financiële tussenkomst van de verbonden entiteiten waarvoor het bestuur de wettelijke, statutaire verplichting heeft tussen te komen in het verlies voor het jaar m.b.t. jaarrekening, een vergelijking met de laatste raming van het meerjarenplan en de jaarrekening van het vorige jaar
• Waarderingsregels, niet-opgenomen rechten en verplichtingen, toelichting over overgedragen kredieten, verklaring verschillen tussen realisatie en raming, toelichting van zaken met buitengewone invloed op het budgettair resultaat

Samen met het meerjarenplan wordt ook de documentatie ter beschikking gesteld van de raadsleden. De documentatie bestaat uit:

• Overzicht van alle beleidsdoelstellingen, actieplannen en acties met de gerealiseerde ontvangsten en uitgaven
• Overzicht van de toegestane werkings- en investeringssubsidies
• Samenstelling van de beleidsdomeinen
• Overzicht opbrengst per belastingsoort
• Overzicht opbrengst per retributiesoort
• Overzicht uitgaven en ontvangsten per beleidsveld
• Alle andere relevante informatie